Sentencia nº 11001-03-06-000-2015-00030-00(C) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 29 de Mayo de 2015
| Fecha | 29 Mayo 2015 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social / LIQUIDACION DE CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – La determinación de la entidad competente no tiene carácter jurisdiccional
Dado que el principal argumento con el que la Unidad para las Víctimas ha planteado a la Sala el presente conflicto de competencias, manifestando que la competencia para liquidar dicho acuerdo corresponde al DPS, es que ese negocio jurídico no fue subrogado a la Unidad, por encontrarse terminado y en etapa de liquidación, podría considerarse, en principio, que un pronunciamiento de la Sala de Consulta sobre la subrogación o no del referido contrato, tendría efectos jurídicos vinculantes en el arbitraje que actualmente se tramita. Sin embargo, la Sala considera que esto no es así. (…) Se considera necesario señalar, en forma enfática, que la determinación de si la Unidad para las Víctimas estaba o no legitimada para convocar un tribunal de arbitramento en relación con el contrato interadministrativo Nº 36 de 2009, así como la resolución de vincular o no al mismo proceso al DPS, son asuntos que corresponden exclusivamente a los árbitros que integran dicho tribunal, y constituyen decisiones judiciales. Por el contrario, la determinación de cuál es la entidad competente para liquidar el citado contrato administrativo, le corresponde legalmente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y no constituye una decisión judicial, como lo manifiesta erradamente la Unidad para las Víctimas en el escrito mediante el cual solicitó resolver el presente conflicto, pues la función asignada a la Sala por los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no constituye una atribución jurisdiccional. En razón de lo anterior, lo que eventualmente llegare a decir la Sala en este asunto, con respecto a la liquidación del contrato interadministrativo Nº 36 de 2009, suscrito entre “Acción Social” y SAE, no puede interferir de ninguna forma en lo que habrá de resolver el tribunal de arbitramento frente a las controversias que han sido puestas a su consideración.
CONTRATOS ESTATALES – Plazo legal para suscribir la liquidación / DESCONOCIMIENTO DE LAS CONDICIONES Y LIMITACIONES IMPUESTAS POR LA LEY PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Genera la nulidad del acto de liquidación
En cuanto al plazo para efectuar la liquidación, este se encontraba previsto inicialmente en la misma norma transcrita (artículo 60 de la Ley 80 de 1993), pero el aparte que lo contenía fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 y sustituido por el artículo 11 de la misma ley, (…) Esta disposición vino a resolver una controversia que existió durante años en la jurisprudencia y en la doctrina, con relación al término dentro del cual pueden liquidarse los contratos estatales, ya sea de común acuerdo o unilateralmente por parte de la entidad contratante. En efecto, esta norma señaló expresa y taxativamente los siguientes plazos: (i) La liquidación de mutuo acuerdo debe realizarse “dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes…”. (ii) En su defecto, es decir, si dicho plazo no fue indicado en los documentos mencionados, ni estipulado por las partes en el contrato, la liquidación de común acuerdo debe efectuarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes “a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que lo disponga”. (iii) Si la liquidación no puede hacerse de consuno, ya sea porque el contratista no se presenta a realizarla, luego de haber sido notificado o citado para tal efecto, o bien porque las partes no llegan a un acuerdo, “la entidad” (debe entenderse: la entidad estatal contratante) puede liquidar el contrato unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes, conforme a lo que disponía el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.). (…) (iv) Si la entidad estatal no liquida el contrato unilateralmente dentro del término de dos (2) meses indicado en el numeral anterior, las partes pueden liquidarlo de común acuerdo o la entidad contratante puede hacerlo unilateralmente dentro de los dos (2) años siguientes (en ambos casos), plazo que, como se ha visto, corresponde al mismo de caducidad de la acción contractual. (v) Finalmente, si las partes no liquidan el contrato de mutuo acuerdo ni la entidad estatal contratante lo hace en forma unilateral, cualquiera de las partes puede solicitar al juez competente que efectúe la liquidación dentro del mismo plazo de dos (2) años, es decir, dentro del término de caducidad de la acción. Tal petición puede formularse ante la jurisdicción contencioso administrativa o ante un tribunal de arbitramento, en este último caso si las partes celebraron un pacto arbitral (compromiso o cláusula compromisoria). Ahora bien, dado que la ley fija expresamente los plazos para efectuar la liquidación de los contratos estatales, el hecho de que las partes dejen vencer dichos términos sin efectuar la liquidación, ya sea de mutuo acuerdo o unilateralmente, trae como consecuencia indefectible que tales partes pierdan la competencia que tenían para realizar la liquidación del contrato. No puede olvidarse que la ley, que es la fuente principal de la competencia administrativa, condiciona algunas veces dicha competencia a que la misma se ejerza dentro de cierto tiempo, o en un determinado lugar o ámbito territorial, o solamente respecto de cierto aspecto o materia, o con sujeción a ciertas formalidades y requisitos especiales. En estos casos, el incumplimiento en las limitaciones y condiciones impuestas por la ley, hace que la competencia respectiva se pierda, y si de hecho se ejerce por fuera de tales restricciones y condiciones, el acto que se expida o celebre, ya sea en forma unilateral o mediante un acuerdo de voluntades, resultaría viciado de nulidad.
FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 136 / LEY 1150 DE 2007
VENCIMIENTO DEL PLAZO LEGAL PARA EFECTUAR LA LIQUIDACION DEL CONTRATO ESTATAL – Las entidades parte del contrato pierden la competencia para efectuar la liquidación.
Más allá del debate sobre los plazos para efectuar la liquidación de los contratos estatales, en atención a las normas sustanciales y procesales que han regulado este asunto a lo largo del tiempo, discusión que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 vino a zanjar de manera expresa, tanto la doctrina como la jurisprudencia del Consejo de Estado han sido uniformes en considerar que la falta de liquidación de dichos contratos, ya sea de mutuo acuerdo o de manera unilateral, dentro del plazo máximo establecido en la ley, que hoy en día es el de caducidad de la acción contractual, genera la pérdida de competencia de las partes para efectuar dicha liquidación por el aspecto temporal (“ratione temporis”). En consecuencia, el acta de liquidación bilateral o el acto administrativo de liquidación unilateral que se lleguen a realizar por fuera de dicho término estarían viciados de nulidad por falta de competencia, la cual podría ser declarada por la jurisdicción contencioso administrativa. (…) En el caso concreto, partiendo de lo acordado expresamente por las partes, la Sala observa que si bien se facultó a “Acción Social” para liquidar unilateralmente el contrato, no se estableció el plazo en el cual podía hacerlo. Dado lo anterior, es necesario aplicar supletoriamente lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, en concordancia con lo que establecía a la sazón el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto, el plazo con el que contaba “Acción Social” para realizar unilateralmente la liquidación del contrato era de dos (2) meses, a partir del vencimiento del término para elaborar dicha liquidación en forma consensual, término que venció el día 30 de octubre de 2011. A partir de esa fecha empezó a correr el plazo de dos (2) años para que se produjera la caducidad de la acción contractual, previsto en esa época en el artículo 136 del C.C.A. y actualmente en el artículo 164 del CPACA, plazo que venció, en principio, el día 30 de octubre de 2013. Este mismo término constituía la última oportunidad dentro de la cual, según lo explicado, las partes podían efectuar la liquidación del contrato interadministrativo de común acuerdo, o “Acción Social” podía realizarlo de manera unilateral. (…) En lo que compete a la Sala, es necesario resaltar que desde el 31 de enero de 2014, ninguna de las partes en el citado contrato, ya sea actuando de común acuerdo o unilateralmente, tienen competencia administrativa para liquidar dicho negocio jurídico. Es decir, que cuando se formuló el presente conflicto de competencias por parte de la Unidad para las Víctimas, el 19 de febrero de 2015, tanto dicha Unidad, en caso de que se le hubiese subrogado el contrato interadministrativo Nº 36 de 2009, como el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en el evento contrario, habían perdido la competencia para efectuar o participar en la liquidación del citado contrato. Por la razón anterior, la Sala encuentra innecesario e improcedente analizar en esta ocasión si dicho contrato interadministrativo se subrogó a la Unidad para las Víctimas o si, por el contrario, continuó en cabeza de la misma entidad, es decir “Acción Social”, transformada luego en el DPS, pues en cualquiera de las dos hipótesis la conclusión sería la misma a la que se ha llegado, esto es, que la competencia administrativa para liquidar dicho contrato se encuentra extinguida o agotada.
FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 136 / LEY 1150 DE 2007
NOTA DE RELATORIA: En relación con la pérdida...
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