Sentencia nº 11001-03-06-000-2015-00001-00(2242) (1) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 9 de Julio de 2015
| Fecha | 09 Julio 2015 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR – Marco normativo / SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR – Fue organizado por la Ley 30 de 1992 / INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR – Tipologías El artículo 67 de la Constitución Política consagra la educación como un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura, así como la formación de las personas en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, en la práctica del trabajo, en el mejoramiento cultural, científico y tecnológico y en la protección del ambiente. En el mismo artículo, la Constitución le otorga al Estado la obligación de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, el cumplimiento de sus fines y la formación moral, intelectual y física de los educandos. Igualmente se dispone que la Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales en los “términos que señalen la Constitución y la ley”. (…) Como puede advertirse sin dubitación, la Carta Política defiere a la ley el establecimiento del régimen jurídico de las universidades, en particular de las del Estado. (…) En concordancia con los postulados constitucionales la Ley 30 de 1992 estableció que la educación superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado, desarrolló la autonomía constitucionalmente reconocida a las universidades y reorganizó este servicio con miras a evitar la proliferación de instituciones de carácter oficial que no respondían académica ni financieramente a las necesidades y capacidad de la Nación y los entes territoriales, proceso que se había iniciado con el Decreto Ley 80 de 1980, tal como lo recordó la Sala en el Concepto 1886 de 2008. Por tanto, la Ley 30 de 1992 es el estatuto básico u orgánico al cual que deben ceñirse las instituciones de educación superior estatales u oficiales. De esta manera, en aplicación del principio de legalidad cuando una autoridad del orden nacional o territorial pretenda satisfacer una necesidad pública en materia de educación superior y opte por la creación u organización de una institución estatal de educación superior, deberá acudir a las reglas específicas que para el efecto prevé la Ley 30 de 1992, en particular respecto a la tipología que esa misma ley dispone para tales instituciones. El artículo 16 de esta Ley clasifica las instituciones de educación superior en tres categorías: “a) Instituciones técnicas profesionales. b) Instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y, c) Universidades”. Por su parte, el artículo 23 de la Ley 30 de 1992 establece que: “Por razón de su origen, las instituciones de Educación Superior se clasifican en: Estatales u Oficiales, Privadas y de Economía Solidaria”. N. como en la tipología prevista en la ley para las instituciones de educación superior no se aprecia la posibilidad del origen mixto de las mismas. No obstante, podría pensarse que al establecer la tipología específica de las de carácter estatal u oficial, allí podrían encontrarse este tipo de instituciones. (…) Como puede apreciarse existe perfecta armonía entre la norma transcrita y lo expuesto en este concepto sobre la creación de una entidad estatal, en los términos de los artículos 150-7 y 300-6 CP, en el sentido de que la Constitución Política ha determinado que las entidades y organismos públicos únicamente pueden ser creados por decisión del Estado, jamás por decisión de los particulares. Igualmente, es claro que el ejercicio de la potestad de creación de una institución de educación superior estatal u oficial debe observar las disposiciones de la Ley 30 de 1992, en particular la tipología que ella ha establecido, dada su especialidad en la materia, de donde se sigue su carácter prevalente. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 69 / LEY 30 DE 1992 67 /
INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR – No pueden adoptar la forma de sociedad de economía mixta La Sala arriba a las siguientes conclusiones: A) Las instituciones estatales u oficiales de educación superior solo pueden tener la naturaleza de entes universitarios autónomos – universidades estatales, y las que no tengan ese carácter serán establecimientos públicos del orden nacional, departamental o municipal; B) Dada su naturaleza de entes universitarios autónomos o establecimientos públicos, tales entidades únicamente pueden ser creadas por iniciativa y decisión del Estado, mediante ley, ordenanza o acuerdo, según el caso; C) En la tipología prevista en la Ley 30 de 1992 para que el Estado cree y organice una institución de educación superior, no se previó la posibilidad de que el Estado preste ese servicio público en asocio o concurrencia con los particulares. La decisión legislativa vigente es que la prestación del servicio público de educación superior corresponda directamente al Estado a través de entes universitarios autónomos o establecimientos públicos, o a los particulares a través de universidades privadas o de economía solidaria (Artículos 23, 57, 58 y 96 de la Ley 30); D) La decisión legislativa de que los particulares no sean consocios del Estado para la prestación del servicio público de educación superior, explica la razón por la cual no se incluye dentro de la tipología de la Ley 30 de 1992 relativa a las universidades estatales u oficiales, a instituciones de educación superior mixtas y mucho menos sociedades de economía mixta o fundaciones de carácter mixto, como posibles prestadoras del mencionado servicio; E) A pesar de la naturaleza estatal de las sociedades de economía mixta y las fundaciones de carácter mixto, en ningún caso pueden ser asimiladas a los entes universitarios autónomos o a los específicos establecimientos públicos que prestan el servicio de educación superior, toda vez que como se ha expuesto en este concepto, la Ley 489 de 1998 ha establecido que tales sociedades o fundaciones tienen naturaleza, objeto y fines diferentes; F) Podría plantearse la hipótesis de que en vigencia de la Ley 30 de 1992, el Congreso de la República expidiera una ley que autorizara la creación de una persona jurídica mixta para prestar el servicio público de educación superior. En los términos expuestos por la Sala en este concepto se estaría en presencia de una entidad atípica frente a lo previsto en la Ley 30 de 1992, sin perjuicio del examen concreto de constitucionalidad de la hipotética ley. Lo que no resulta posible mientras la Ley 30 esté vigente, es que una entidad territorial tenga la competencia para autorizar mediante ordenanza o acuerdo la creación de una persona jurídica de carácter mixto para prestar el servicio público de educación superior, bien sea sociedad o fundación, toda vez que en virtud del principio de jerarquía normativa dicha competencia solo puede ejercerse válidamente si la institución de educación superior del nivel territorial tiene la naturaleza de ente universitario autónomo o establecimiento público, por expreso mandato de los artículos 23, 57, 58 y 61 de la Ley 30 de 1992, en concordancia con los artículos 69, 209, 210 y 300-7 CP. FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 / LEY 1740 DE 2014 ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS – Competencia para su creación o para su autorización / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN TERRITORIAL – Competencia para su creación La Constitución Política ha determinado que las entidades -y organismos públicosúnicamente pueden ser creadas por decisión del Estado, jamás por decisión de los particulares, aun cuando sí con su participación dentro de especiales condiciones y conforme a determinados procedimientos. Las pertenecientes a la
Rama Ejecutiva del poder público, en el orden nacional, únicamente pueden ser creadas por el Congreso de la República, bien sea mediante ley o con autorización de la misma. (…) Esta regla se ratifica para el caso de las entidades descentralizadas nacionales en el artículo 210 C.P., en cuanto prescribe que “Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios solo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa”. Lo expuesto hasta ahora para las personas jurídicas del orden nacional, puede aplicarse al orden departamental, distrital o municipal, obviamente recordando que la decisión político - administrativa que adopten las Asambleas o los Concejos, no tiene carácter legislativo. De esta forma, por mandato constitucional, se ha establecido una reserva en cabeza de esas corporaciones administrativas para determinar la estructura de la administración territorial. (…) La creación de entidades públicas tiene necesariamente origen en la voluntad del Estado en cada uno de sus niveles, esto es, que el acto de creación de toda entidad administrativa requiere del concurso coordinado de los poderes Legislativo y Ejecutivo, en el orden nacional, y en el orden departamental de la Asamblea y el ejecutivo departamental, esto es, el Gobernador. (…) Dilucidada la cuestión sobre la competencia para crear entidades descentralizadas administrativas nacionales o departamentales, merece atención el mandato legal que establece los contenidos mínimos de todo acto de creación. Sobre este particular dispone el artículo 50 de la Ley 489 de 1998 que el acto de creación de todo organismo o entidad administrativa debe determinar sus objetivos, estructura orgánica y soporte presupuestal. La estructura orgánica, en particular, comprende los siguientes aspectos, de acuerdo con esta disposición: denominación, naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, sede, integración del patrimonio, señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y el Ministerio o el Departamento...
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