Sentencia nº 25000-23-26-000-1999-00002-05 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa, de 25 de Noviembre de 2014
| Fecha | 25 Noviembre 2014 |
| Tipo de documento | Sentencia |
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL – Antecedentes y trámite legislativo
La iniciativa del Proyecto de Acto Legislativo No. 03 de 2011 fue gubernamental, y su publicación se realizó en la Gaceta No. 451 de 2010 de la Cámara de Representantes, el 23 de julio del mismo año. La propuesta consistió en adoptar un derecho que contribuyera –dentro del marco del Estado Social de Derecho- a proteger a todos los demás, y a darles continuidad bajo las diferentes condiciones que enfrentara la economía para atender sus deberes sociales. En la exposición de motivos se señaló que “de este derecho se deriva el deber de todas las ramas y órganos del poder público para que sus decisiones sean acordes con la sostenibilidad fiscal”. Además, manifestó que la sostenibilidad fiscal era importante para el desarrollo de la economía y permitía reducir –a largo plazo- la pobreza, la desigualdad y la equidad intergeneracional. Sin embargo, es bueno precisar que empezando este procedimiento, el artículo 1 del proyecto de Acto Legislativo No. 016 de 2010 Cámara, que modificaba el 334 de la Constitución Política –tal como lo presentó el Gobierno Nacional- no se refirió, no aludió, no incorporó, al que luego se convertiría en reforma constitucional, bajo el nombre de incidente de impacto fiscal. (…) Por último, en la tercera ponencia de este debate (tercer debate en la segunda vuelta) se declaró estar de acuerdo en establecer los mecanismos tendientes a evitar el desborde del gasto público, sin embargo, que este objetivo se podía cumplir sin necesidad de elevar a rango de principio, y menos de derecho fundamental, la sostenibilidad fiscal. A su vez, se estableció que aunque la estabilidad fiscal es importante para el progreso económico y social de un país, deben prevalecer los derechos económicos, sociales y culturales. Respecto a las implicaciones del proyecto, se adujo que éste no señaló quién define si determinados gastos contravienen el derecho a la sostenibilidad fiscal. Se expuso que con el proyecto se intentaba crear un marco que limitaba el presupuesto, el plan y todas las leyes, sin que fuera claro quién debía adoptar ese marco, quién lo interpretaba y quién lo aplicaba y bajo qué grado de discusión democrático. Propuso modificaciones, entre las que se encontraban: establecer la sostenibilidad fiscal en el marco de la dirección general de la economía, aclarando que bajo ninguna circunstancia se pueda invocar aquella por autoridad alguna para menoscabar derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección. En particular, por fin se planteó –por primera vez- la posibilidad de promover un: “… incidente de impacto fiscal, a petición del Procurador General de la Nación o del Gobierno, ante la Corte Constitucional, con el fin de estudiar si se modulan o difieren los efectos que puedan tener las demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución, contra las leyes, contra los derechos con fuerza de ley, sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos, de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales, de los proyectos de leyes estatutarias, sobre las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela, y sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben, para evitar alteraciones a la sostenibilidad fiscal” –Pág. 3, gta. 310 de 2011-. Lo anterior se propuso con la finalidad de salvaguardar el contenido esencial del Estado Social de Derecho y la efectividad de los derechos constitucionales, en especial los derechos sociales, estableciendo la sostenibilidad fiscal como criterio y, por ende, suprimiendo las expresiones que hacen referencia a su carácter de principio. Por lo expuesto, se conceptuó favorablemente al proyecto, pero con las modificaciones señaladas. (…) Fue en esta etapa del proyecto –el séptimo debate de ocho; o lo que es igual, el tercer debate de la segunda vuelta; es decir, a un solo debate de terminar el procedimiento de reforma constitucional-, se incluyó el incidente de impacto fiscal, como un mecanismo interpuesto, principalmente, para diferir o modular los efectos de las decisiones judiciales de la Corte Constitucional.
FUENTE FORMAL: LEY 1695 DE 2013
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL – Características constitucionales y desarrollos legales / SOSTENIBILIDAD FISCAL – Este principio no eclipsa ni prevalece sobre el Derecho
A partir del análisis histórico expuesto en el numeral precedente, la Sala se pregunta qué naturaleza jurídica tiene el denominado por el recientemente modificado art. 334 de la Constitución Política como incidente de impacto fiscal, teniendo en cuenta que se trata de una figura nueva, cuyos elementos estructurales aún no están definidos ni desarrollados, ni por la ley ni por la jurisprudencia de esta corporación. Para aproximar estos aspectos, en primer lugar, destaca la Sala que se trata de un incidente constitucional, que se suma al repertorio de actuaciones judiciales creadas en 1991, que han permitido calificar a la Constitución Política como una de las que más incidencia ha tenido sobre el derecho procesal, teniendo en cuenta que entre sus propósitos estuvo el de crear varias acciones judiciales, para la defensa efectiva de derechos de diversa índole. (…) En segundo lugar, el incidente de impacto fiscal procede contra sentencias dictadas por las Altas Cortes, es decir, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura y, por supuesto, el Consejo de Estado. Esto significa que las decisiones que adopten los jueces o tribunales, en única, en primera o en segunda instancia, no son susceptibles de interponérseles este incidente, sin importar que materialmente produzcan un impacto fiscal negativo en las finanzas del Estado. (…) En tercer lugar, quienes pueden proponer el incidente son: el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, es decir, que las partes del proceso no pueden hacerlo autónomamente, pues se deben valer de los sujetos autorizados por la Constitución. No obstante, esta característica ofrece varias inquietudes que conviene aclarar: De un lado, que no cualquier funcionario del Ministerio Público tiene competencia para formular esta solicitud –P.D., personeros, Defensor del Pueblo, etc.-, debe hacerlo personalmente el Procurador General de la Nación, sin poder delegar esta función, pues la Constitución no le asignó esta potestad, en forma general, al Ministerio Público, sino a un funcionario concreto de él: a su Supremo Director –art. 275 C.P.-. El ejercicio de esta facultad supondrá el uso mesurado, restringido y prudente de la posibilidad de pedir que los efectos de una sentencia se modulen, modifiquen o difieran en el tiempo. Este criterio, que expresó la S.P., fue reiterado en el art. 4 de la Ley 1695, que dispuso en relación con las partes del incidente que: “Harán parte del procedimiento del incidente de impacto fiscal: 1. El solicitante del incidente de impacto fiscal, que podrá ser el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros de Gobierno.” De otro lado, si bien los Ministros tienen la misma potestad, la Sala entiende que quien puede formular la solicitud a la Alta Corte será aquel que funcionalmente tenga relación con la entidad comprometida en el proceso cuya sentencia le impacta negativamente en su sostenibilidad fiscal. Así se debe entender el art. 4.1 de la Ley 1695 de 2013. Esta restricción no sólo es razonable, porque evita que se haga un uso indebido de esta facultad, sino que también racionalizará el ejercicio de esta figura procesal, impidiendo que se convierta en una tercera instancia del proceso, por lo menos en cuanto tiene que ver con el cumplimiento oportuno de la sentencia. Así, por ejemplo, si la sentencia afecta a una entidad descentralizada del orden nacional, el Ministro que puede hacer la solicitud será aquél a quien se encuentre adscrita o vinculada la institución. Claro está que si la parte del proceso es el Ministerio mismo, con sobradas razones será el ministro comprometido en el proceso quien formulará la solicitud. Ahora, cuando la entidad sea del orden territorial, le corresponderá al Ministro del interior formular la solicitud; pero si se trata de una entidad descentralizada de ese mismo orden, le corresponderá al ministro del ramo, según la actividad material que desempeñe la entidad descentralizada: al de salud, si se trata de entidades que prestan este servicio público, al de Transporte si se trata de entidades que construyen infraestructura vial, al de Minas y Energía, si la entidad descentralizada presta el servicio público de energía, etc. (…) En otro sentido, la solicitud que presenten los funcionarios competentes debe satisfacer unos requisitos mínimos, entre ellos -el más importante-, la verificación de que, en realidad, la sentencia produce un impacto fiscal negativo. Esto significa que el Procurador y los Ministros no pueden formular y menos trasladar a las Altas Cortes solicitudes que carecen de respaldo suficiente que acredite que se está ante los supuestos del art. 334 de la C.P. Esto impone la carga, a quien ejerce este incidente constitucional, de demostrar que se está ante el supuesto material necesario para darle curso a una solicitud que pretende alterar parcialmente los efectos de la cosa juzgada, por lo menos en lo que tiene que ver con el cumplimiento de la sentencia. En los términos anteriores se debe interpretar el art. 6 de la Ley 1695. No obstante, la jurisdicción debe tener claro que este principio de sostenibilidad fiscal no puede afectar la justicia ya impartida, cuando se trata de obtener el pago de la condena impuesta a las entidades estatales, pues esta Alta Corte no perderá de vista que tan importante como el fisco es la justicia, y que so pretexto de lograr el equilibrio económico no se sacrificará el...
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