Sentencia nº 25000-23-41-000-2015-00543-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 30 de Octubre de 2015
| Fecha | 30 Octubre 2015 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Permite a la administración hacer desaparecer de la vida jurídica los actos que ella misma ha expedido anteriormente / REVOCATORIA DIRECTA - Diferencia con anulación de los actos administrativos / REVOCATORIA DIRECTA - Si el acto fue demandado, esta sólo podrá hacerse hasta antes de la notificación del auto admisorio / CONTROL POR VIA DE EXCEPCION - Inaplicación del acto administrativo porque revocatoria directa se realizó por fuera de la oportunidad que la ley previó par su ejercicio
La revocatoria directa es una figura de derecho administrativo que, en el orden jurídico interno, se encuentra actualmente regulada en los artículos 93 a 97 del CPACA y a través de la cual se permite a “la administración hacer desaparecer de la vida jurídica los actos que ella misma ha expedido anteriormente, lo cual se conoce en algunos ordenamientos como el retiro de los actos administrativos”. Es importante diferenciar la “revocatoria directa” de la “anulación” de los actos administrativos, pues aunque, prima facie, tienen la misma consecuencia, esto es, el retiro de los actos de los ordenamientos, en la nulidad la extinción del acto se debe a la decisión de una autoridad judicial y sus efectos pueden ser diferidos o, si se quiere, modulados, según lo decidido por el juez en cada caso. Según el tenor del artículo 93 del CPACA la revocatoria directa podrá realizarse directamente por el funcionario que expidió el acto o por sus superiores jerárquicos o funcionales. "Igualmente, según el artículo 95 Ibídem aquella podrá cumplirse en cualquier tiempo incluso “cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, pero en este evento “siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda”. De lo anterior se concluye que la atribución de revocatoria directa de los actos administrativos expedidos por la administración se ve limitada cuando la controversia derivada de aquellos -los actos administrativos- es sometida a conocimiento del juez, en este evento nace un límite temporal para su ejercicio -competencia ratione temporis-, de forma que esta será solo viable sí y solo sí no se ha notificado el auto admisorio de la demanda. En otras palabras, la revocatoria directa de un acto que fue demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, solo es posible efectuarla por parte de la administración hasta antes de que el auto admisorio de dicha demanda sea notificado. En estos eventos, el legislador prefirió que fuera el juez, y no la administración, quien se encargara de definir el debate en relación con la validez del acto objeto de controversia. Así las cosas, corresponde a la Sala analizar si el acto acusado podía ser revocado de forma directa, pese a que aquel ya había sido sometido a control judicial. Veamos: El acto acusado es el Decreto No. 0115 del 21 de enero de 2015 a través del cual el Ministerio de Relaciones Exteriores nombró, con carácter provisional, al señor M.S.F. como M.P. de Relaciones Exteriores, Código 0074, Grado 22, de la Planta Global del Ministerio de Relaciones Exteriores adscrito al Consulado General de Colombia en Buenos Aires (Argentina). La demanda de nulidad electoral fue presentada el 4 de marzo de 2015, tal y como consta en el sello impuesto por la Secretaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El libelo presentado por el señor E.A.C. fue admitido mediante auto del 5 de marzo de 2015, providencia que fue notificada de la siguiente manera: Al actor, por estado del 6 de marzo de 2015 tal y como consta al reverso del folio 31 del expediente. A la Cancillería, al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Presidencia de la República el día 16 de marzo de 2015 mediante mensaje electrónico dirigido al buzón de notificaciones judiciales dispuesto para tal fin. A la agencia de Defensa Jurídica para el Estado mediante mensaje dirigido al correo electrónico procesos@defensajuridica.gov.co. Al demandado, mediante aviso publicado el día 29 de marzo de 2015 en dos diarios de amplia circulación nacional. Mediante Decreto 610 de 7 de abril de 2015 se revocó el Decreto 0115 del 21 de enero de 2015, toda vez que, el demandado no tomó posesión del cargo dentro término estipulado para el efecto en el artículo 44 del Decreto 1950 de 1973. Bajo este panorama, es claro que aunque el Decreto 610 de 7 de abril de 2015 mediante el cual se revocó el acto acusado se profirió de conformidad con la causal contendida en el literal d) del artículo 45 del Decreto 1950 de 1973, lo cierto es que aquel desconoció el artículo 95 del CPACA, comoquiera que se profirió cuando el auto admisorio de la demanda ya había sido notificado a todas las partes del proceso electoral. Así las cosas, teniendo en cuenta que revocatoria directa se realizó por fuera de la oportunidad que la ley previó para su ejercicio, la Sala, autorizada por virtud del artículo 148 del CPACA, inaplicará con efectos interpartes el Decreto 610 de 7 de abril de 2015 “por el cual se revoca el Decreto 0115 de 21 de enero de 2015”, ya que es claro, que aquel se profirió en abierta contravención a una norma superior en la que debía regirse y así lo dirá expresamente en la parte resolutiva de esta providencia.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 93 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 95 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 148
ACTO ADMINISTRATIVO - La existencia se refiere al momento en el cual se origina o este nace a la vida jurídica / ACTO ADMINISTRATIVO - Nace a la vida jurídica una vez que la administración ha adoptado la decisión que habrá de producir efecto jurídicos / ACTO ADMINISTRATIVO - Diferencia entre existencia y eficacia / ACTO ADMINISTRATIVO - Diferencia entre existencia y validez / ACTO ADMINISTRATIVO - La validez determina si el acto que nació a la vida jurídica, ha sido generado con las condiciones de fondo y de forma que precisa la ley, ACTO ADMINISTRATIVO - La eficacia hace referencia a que el acto se realice, ejecute o cumpla, es decir, que produzca los efectos jurídicos previstos por la autoridad al momento de su expedición
La existencia, en tratándose de los actos administrativos, se refiere a la creación del acto administrativo, es decir, al momento en el cual se origina o este nace a la vida jurídica. Aunque prima facie parecería no tener ningún problema definir el momento en el cual se entiende que el acto se genera, lo cierto es que la tesis actual frente al tema no siempre fue la misma. (…) hoy, y acorde con la filosofía de un Estado Social de Derecho, esta postura ha de revaluarse, entendiendo como lo afirma S., que “El acto administrativo nace a la vida jurídica una vez que la administración ha adoptado la decisión que habrá de producir efecto jurídicos. En este sentido, las actuaciones o procedimiento de publicación no son otra cosa que instrumentos propios de la eficacia del acto…” Esta última tesis que es la que impera actualmente en nuestro derecho, por un lado, reivindica la diferenciación que existe entre los escenarios de existencia y eficacia del acto administrativo; y por otra parte, garantiza los derechos de quienes acuden a la Administración. Ciertamente, pensar que antes de la notificación el acto jurídico administrativo no existe, no es más que invisibilizar la realidad bajo una ficción. Se puede afirmar entonces que si el acto ha sido expedido por la Administración, no puede esta, so pretexto de no haber sido publicado o notificado, negar que el acto ha nacido a la vida jurídica, lo cual resulta evidentemente contrario a la realidad. Hoy no es posible seguir confundiendo la existencia del acto con su eficacia. La diferenciación entre la existencia y los otros elementos del acto administrativo aquí no se agota, puesto que también se ha advertido la relevancia práctica que para tal efecto tiene la distinción entre la existencia y la validez del mismo. En ese orden de ideas, se debe entender que la convergencia del sujeto, objeto, causa, fin y forma en la configuración del acto administrativo, permite establecer que efectivamente el acto existe, y por lo mismo, ante la ausencia o vicio de alguno de esos elementos esenciales, la consecuencia será la nulidad del acto jurídico, situación en la cual realmente, se ve comprometida su validez. Ahora bien, si hay una ausencia absoluta de alguno de los elementos, v. gr. en el elemento subjetivo, como cuando un sujeto particular, ajeno a la Administración y sin el poder para comprometer de manera alguna la voluntad de la misma, elabora un documento tomando una decisión (destitución del P. de la República), se entiende que el acto administrativo ni siquiera ha nacido a la vida jurídica constituyéndose en una “vía de hecho”, juzgándose como tal sus efectos, si en verdad los produce. Si lo que se presenta por ejemplo es un vicio en virtud al exceso de las atribuciones o funciones ejercidas por un sujeto vinculado a la Administración (el Ministro del Interior declara insubsistente al Secretario Jurídico de Presidencia) y con competencia para expedir determinada clase de acto administrativo, el acto existe, pero será nulo por la causal de nulidad de falta de competencia. Esta distinción entre existencia y validez; y existencia y eficacia; posibilita una comprensión amplia y razonada de los elementos y la vigencia de los actos administrativos, haciendo visibles efectos absurdos ya superados, como el de considerar que la invalidez del acto conlleva a su inexistencia, lo cual desconoce manifiestamente que el acto existió y produjo efectos jurídicos. Así, conviene enfatizar que la validez determina si el acto que nació a la vida jurídica, i.e. el acto que ya existe, ha sido generado con las condiciones de fondo y de forma que precisa la ley, so pena que mediante el control judicial respectivo, el acto pueda llegar a ser declarado nulo. La eficacia, como quedó establecido, hace referencia a que realmente el acto...
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