Sentencia nº 05001-23-31-000-2004-01667-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Noviembre de 2015
| Fecha | 12 Noviembre 2015 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTROL FISCAL – Sujetos pasivos / RESPONSABILIDAD FISCAL – De particular contratista. Presupuestos / GESTION FISCAL – Definición. Alcance / GESTOR FISCAL – Lo es quien administra o maneja bienes o fondos del Estado / CONTRATISTA – Para determinar su responsabilidad fiscal se debe determinar si se comportó como gestor fiscal
La gestión fiscal, como elemento determinante de la responsabilidad fiscal, se cumple siempre y cuando el particular, maneje o administre fondos o bienes del Estado que le hayan sido asignados o confiados, en el presente caso por la entidad contratante Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA, en los estrictos términos de la relación contractual cuestionada por el ente de control departamental, de manera tal que se está en presencia de un contrato estatal. No obstante lo anterior, la Sala observa que el apelante le dio un alcance interpretativo distinto a la sentencia C-840 de 2001, al afirmar que en el marco del contrato público no es posible hacer un listado de actividades en las que el contratista actuó como gestor fiscal, por cuanto en criterio de esta Sala, para ello lo que procede es recurrir al texto contractual para determinar con base en el objeto y la forma de pago de la actividad o servicio pactados, si el particular asumió o no la administración y el manejo de recursos públicos que lo eleven a la condición de gestor fiscal. Es así como la Contraloría General de Antioquia en el presente caso, tenía que verificar si a la contratista BAAN COLOMBIA Ltda. le habían sido puestos a su disposición recursos o fondos públicos de la contratante, en este caso del Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA. […] En todo caso, la Sala quiere advertir que con la anterior afirmación, no es que se esté desconociendo o poniendo en tela de juicio la vigilancia de la gestión fiscal que le correspondía adelantar a la Contraloría General de Antioquia, en vista de que se estaba ante una realidad incuestionable como lo era que por tratarse de un contrato estatal pagado por el IDEA con recursos públicos del Departamento, el ente de control debía cumplir su cometido constitucional y legal. En el presente caso lo que se analiza es si la parte contratista, según las cláusulas contractuales, se comportó como “gestor fiscal”. […] De igual manera, se llama la atención en el sentido de que no es que se esté desconociendo la responsabilidad fiscal que le puede llegar a asistir a un particular; lo que se debe destacar es que no se pueden hacer juicios generalizados como lo hizo la apelante, en el sentido de que siempre que un particular suscriba un contrato estatal -que per se debe involucrar la ejecución de recursos públicos de lo contrario no tendría esta condición-, por este sólo hecho, el particular desplegó gestión fiscal y por ende estaría incurso en este tipo de responsabilidad. Lo anterior, por cuanto para que tenga acogida esta afirmación, se debe mirar cada caso en particular para determinar con fundamento en el tipo de contrato cuestionado, si el particular que manejó o administró bienes o recursos públicos, se desempeñó como gestor fiscal. Siendo ello así, no es compartido el argumento de la apelación según el cual, en virtud de los planteamientos sentados en la Sentencia C-529 del 11 de noviembre de 1993, mediante la cual la Corte Constitucional afirmó que para el control fiscal no se tiene en cuenta el régimen que asuma las entidades que manejen recursos estatales bien sean de naturaleza pública o privada, pues al estar involucrados recursos públicos –interpretó el apelante- lo que interesa es la vigilancia fiscal por parte del ente de control, afirmación que no es desconocida por la Sala. Lo anterior, por cuanto ésta no puede ser una afirmación absoluta, ya que la responsabilidad fiscal tiene como requisito sine qua non, el ejercicio de una conducta que causó un daño al patrimonio Estatal producto de la gestión fiscal, que como se ha advertido, para que le pueda ser imputada a un particular, debe tener bajo su órbita de desempeño, la administración o manejo sobre los recursos públicos que le hayan sido entregados, de lo contrario no procede.
CONTROL FISCAL – No es procedente frente a contratista que no ejerció actos de gestión fiscal / CONTRATISTA – No recibió dineros públicos para su administración
Según las anteriores cláusulas contractuales, el objeto de este contrato era la implementación de un sistema de información por valor de USD$285.900 que el IDEA le pagaba a la contratista de forma mensual, previa presentación de las respectivas facturas y cuentas de cobro. No se estipuló el pago de anticipo. De acuerdo con la anterior prueba documental, se tiene acreditado que el objeto de los contratos suscritos entre el IDEA y la sociedad BAAN COLOMBIA Ltda., en ningún momento lo constituyó la transferencia de recursos o de fondos o de bienes de propiedad de la contratante a la contratista para que ésta los administrara, de tal manera que se le pudiera reconocer el ejercicio de la gestión fiscal. Por el contrario, lo que se observa es que los contratos suscritos se agotaban con la simple ejecución material de unas labores específicas y el suministro de equipos a cargo de la contratista, con tal de dar cumplimiento a los objetos contractuales, pero por manera alguna en el caso sub judice, la contratista asumió actividades propias para el logro de los cometidos estatales del Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA, situación hipotética que sí hubiera comportado gestión fiscal en cabeza de BAAN COLOMBIA Ltda. De tal suerte que lo que se tiene probado, es que en virtud de la relación contractual suscrita entre las partes en conflicto, la contratante se obligaba a pagar a la contratista las facturas de cobro presentadas por BAAN COLOMBIA Ltda., motivo por el que los dineros pagados por el IDEA lo fueron a título de pago por la retribución de una obligación cumplida por la actora, pero no lo fueron porque la contratista hubiera recibido estos dineros a título de administradora de fondos o bienes públicos. En armonía con la anterior interpretación de la Sala, no es acogida la inconformidad de la apelación en la que el apoderado de la Contraloría General de Antioquia señaló, que la labor de BAAN COLOMBIA Ltda. durante la ejecución del contrato para la implantación y soporte del software que se pretendía instalar, estaba haciendo labor de planeación, administración y disposición de ciertos bienes públicos de propiedad del IDEA, razón que corroboraba que si desempeñó gestión fiscal y, que con su actuar poco diligente ocasionó detrimento patrimonial a la contratante. No le asiste razón al apelante en la anterior manifestación de inconformidad, como quiera que el detrimento patrimonial que se le pudo causar al IDEA, fue como consecuencia de los pagos que se le hicieron como retribución por el pago de los objetos contractuales, pero no porque se le hubieran entregado recursos públicos para su administración.
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Es un tema ajeno a la responsabilidad fiscal / CONTRATO ESTATAL - Debe estar amparado por pólizas de seguros / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - La vinculación de garante es a título de responsabilidad civil y no fiscal
Lo anterior indica que la demandante incurrió en irregularidades o anomalías en la ejecución de los contratos, frente a las cuales la entidad contratante IDEA expresó su inconformidad no por la totalidad del valor de la contratación, sino por unos valores inferiores, lo que evidencia que se está ante un incumplimiento contractual, tema ajeno al de responsabilidad fiscal. Según la prueba documental allegada al expediente, lo que se observa es que el ente de control demandado fundamentó la responsabilidad fiscal en cabeza de la actora, teniendo como justificación las mismas irregularidades que sirvieron a su vez de apoyo para que el IDEA declarara el incumplimiento y la caducidad del contrato. En suma, la responsabilidad fiscal la fincó en el incumplimiento contractual. […] No cabe duda que en el presente caso, la Contraloría confundió el incumplimiento contractual con la responsabilidad fiscal por el perjuicio económico que no se cuestiona bien pudo haber soportado la contratante, el cual fue producto de las irregularidades en la ejecución del contrato, que en todo caso no se puede equiparar con el daño patrimonial -con fundamento en el cual le imputó la responsabilidad fiscal a BAAN COLOMBIA Ltda.-. Aun así bajo este contexto no se le puede ubicar a la demandante como gestora fiscal. De allí que podría afirmarse que en el sub lite, se confundió la responsabilidad fiscal que procura el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa causada por una persona jurídica pública o privada que ejerció “gestión fiscal”, como quiera que lo que aconteció fue un incumplimiento contractual por parte de la contratista BAAN COLOMBIA Ltda., supuesto hipotético que no obstaba para que se diera lugar a la compensación por los perjuicios causados a la contratante, haciendo efectivas las pólizas de Seguros del Estado Nº 97332406 y 97332405. Afianza la tesis de que en el sub judice se estaba ante el incumplimiento de un contrato y, que el perjuicio de la contratante IDEA se mitigaría haciendo efectivas las pólizas de seguros, partiendo del presupuesto según el cual la jurisprudencia de esta Sección ha dejado sentado que la vinculación del garante al proceso de responsabilidad fiscal lo es a título de responsabilidad civil mas no fiscal, es decir, por razones inherentes al objeto contractual.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 267 / LEY 42 DE 1993 – ARTICULO 4 / DECRETO LEY 267 DE 2000 – ARTICULO 4 / LEY 610 DE 2000 – ARTICULO 3 / LEY 610 DE 2000 – ARTICULO 5 / LEY 80 DE 1993 – ARTICULO 32 / LEY 80 DE 1993 – ARTICULO 65
NORMA DEMANDADA: No aplica
NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance de...
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