Sentencia nº 11001-03-06-000-2015-00059-00(2252) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 2 de Diciembre de 2015
| Fecha | 02 Diciembre 2015 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
EXPLORACION Y EXPLOTACION DE CARBON – Sistema de aporte / CONTRATOS DE EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERA – Sistema por áreas de aporte / SISTEMA DE APORTE – Evolución normativa y derogación El artículo 202 de la Constitución Nacional de 1886 estableció que pertenecían a la República de Colombia los siguientes bienes, entre otros: “(…) 2º Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados… 3º Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que las leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas”. Con base en este canon constitucional, la Ley 20 de 1969 reiteró la propiedad del Estado sobre todas las minas que se hallaran en el territorio nacional y reguló los eventos y las condiciones en que los particulares podían invocar excepcionalmente derechos adquiridos sobre tales minas. El artículo 8º de dicha ley dispuso, en lo pertinente: “Artículo 8. Todas las minas que pertenezcan a la Nación inclusive las de piedra y metales preciosos de cualquier clase y ubicación, las de cobre y las de uranio y demás sustancias radioactivas, quedan sujetas al sistema de la concesión, del aporte o del permiso, conforme a las clasificaciones que adopte el Gobierno. Pero los yacimientos que constituyen la reserva especial del Estado solo podrán aportarse o concederse a empresas comerciales e industriales de la Nación o a sociedades de economía mixta que tengan una participación oficial mínima del 51% del respectivo capital” (…) Por otra parte, el artículo 160 del Decreto 1275 de 1970 estableció que el objeto del aporte consiste en la exploración, la explotación, el beneficio y la transformación de los minerales que se encuentren en la zona aportada, conservando la Nación la propiedad sobre los respectivos yacimientos; y el artículo 162 ejusdem preceptuó que el aporte se entendía otorgado “por toda la vida económica del yacimiento o yacimientos que se trate, pero caducará en los casos previstos…” en ese decreto. El Decreto 2533 de 1973 declaró como reserva especial del Estado los yacimientos de carbón ubicados en diferentes áreas del territorio nacional, incluyendo una zona del Departamento del Cesar, y estableció que las referidas minas podían ser objeto de aporte o de concesión en favor de empresas industriales y comerciales del Estado o de sociedades de economía mixta con una participación oficial igual o superior al 51% en su capital, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 20 de 1969. Vale la pena mencionar, desde ahora, que con base en las disposiciones citadas, el Ministerio de Minas y Energía, mediante la Resolución 2857 de 1977, decidió otorgar de oficio, “a título de aporte a la empresa Carbones de Colombia S.A. ‘CARBOCOL’ los yacimientos de carbón y minerales asociados, existentes en una zona de 317.254 hectáreas, situada en jurisdicción de los Municipios de A.C. y Chiriguaná, Departamento del Cesar…”. Posteriormente, el artículo 1º de la Ley 61 de 1979 preceptuó lo siguiente: “Artículo 1º. A partir de la vigencia de la presente Ley la exploración y explotación de carbón mineral de propiedad de la Nación sólo podrá realizarse mediante el sistema de aporte otorgado por el Ministerio de Minas y Energía a empresas industriales y comerciales del Estado, del orden nacional, que tengan entre sus fines dicha actividad. Para los efectos del inciso anterior, entiéndese por aporte el otorgamiento que hace el Estado, a través del Ministerio de Minas y Energía, del derecho a explorar y explotar sus reservas carboníferas a las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional. Las entidades titulares de aporte podrán llevar a cabo estas actividades directamente o mediante contratos celebrados con particulares. En el sistema de aporte las empresas oficiales beneficiarias no estarán sujetas a la limitación de áreas, ni a los términos de exploración, montaje y explotación a que están sometidos los sistemas de licencias, permisos y concesiones de que trata el Decreto 1275 de 1970. (….)”. Más adelante se dictó el Decreto 2477 de 1986, mediante el cual, so pretexto de reglamentar las Leyes 60 de 1967, 20 de 1969 y 61 de 1979, se expidió una regulación completa o integral del tema minero, a manera de un verdadero código de minas. El artículo 1º de este decreto actualizó las definiciones de “gran minería de carbón” y de “reserva minera especial”, entre otros conceptos. La misma norma, en armonía con el artículo 15, ratificó que los yacimientos que constituyen “reserva especial del Estado” solamente podían aportarse o concederse a favor de empresas comerciales e industriales del Estado o de sociedades de economía mixta que tuvieran una participación estatal no inferior al 51% de su capital. (…) Posteriormente, en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 57 de 1987, el Presidente de la República dictó el Decreto Ley 2655 de 1988, mediante el cual se expidió un nuevo Código de Minas, que reguló integralmente esta materia (excluyendo los hidrocarburos en estado líquido o gaseoso) y derogó, entre otras normas, las Leyes 38 de 1887, 20 de 1969 (con excepción de sus artículos 1 y 13) y 61 de 1979, así como el artículo 254 del Código Contencioso Administrativo. Vale la pena aclarar, en primer lugar, que este código empezó a regir el 23 de julio de 1989, esto es, seis meses después de su promulgación, con excepción del capítulo XXII (sobre garantías mineras y fondos de fomento minero), el cual entró en vigencia desde su promulgación, según lo preceptuado en el artículo 326 de dicha normatividad. Lo anterior implica que el Decreto 2655 de 1988 no regía (con excepción del capítulo indicado) cuando se celebró el contrato Nº 078 del 23 de agosto de 1988 entre Carbocol y D., ni tampoco cuando este “se perfeccionó”, según lo estipulado en la cláusula cuadragésima octava (22 de febrero de 1989). Sin embargo, vale la pena registrar que el mencionado código conservó el sistema de aporte de áreas que preveía la legislación anterior, en favor de empresas industriales y comerciales del Estado y otras entidades públicas adscritas al Ministerio de Minas y Energía, y mantuvo expresamente la validez y la vigencia de los aportes otorgados con anterioridad, así como las de los contratos que con base en aquellos se hubieran celebrado para realizar, por intermedio de terceros, las labores de exploración, explotación, beneficio y transformación de minerales. (…) Posteriormente se expidió la Ley 685 de 2001, que derogó expresamente el Decreto Ley 2655 de 1988 (artículo 365) y lo sustituyó por un nuevo Código de Minas, que rige en la actualidad. Vale la pena recordar que varias normas de esta ley fueron derogadas o modificadas por la Ley 1382 de 2010, pero esas disposiciones revivieron como resultado de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382, pronunciada por la Corte Constitucional en la sentencia C-366 de 2011, y del vencimiento del plazo que dicha corporación otorgó al Congreso de la República para sustituir la ley que fue declarada inconstitucional. Sobre este asunto se refirió detalladamente la Sala en el concepto Nº 2216 de 2014. La Ley 685 eliminó el sistema de aporte de áreas, así como otras modalidades de títulos mineros que regulaba la legislación anterior, al determinar que en adelante el único título válido para explorar y explotar minerales de propiedad estatal sería el contrato de concesión. (…) Esta norma (art. 14) prescribió que, a partir de su entrada en vigencia, solamente puede adquirirse el derecho a explorar y explotar minas del Estado mediante la celebración del contrato de concesión y su inscripción en el registro minero nacional, pero dejó a salvo los derechos adquiridos en virtud de otros títulos previstos en la legislación anterior, entre ellos los surgidos de contratos celebrados sobre áreas de aporte. En los antecedentes de dicha ley se observa claramente la intención de suprimir el sistema de aporte de áreas, por considerarse que este no había resultado provechoso para el interés público. (…) Sin embargo, como lo hicieron también las legislaciones precedentes, la Ley 685 de 2001 mantuvo a salvo la validez y la vigencia de los títulos mineros perfeccionados al amparo de la normatividad anterior, incluyendo entre ellos los contratos de exploración y explotación celebrados por las entidades descentralizadas sobre áreas de aporte, tal como se puede deducir de lo dispuesto en los artículos 14, 348, 350 y 351, entre otros, de dicha ley. Con respecto a estos últimos contratos, el artículo 351 preceptúa lo siguiente: “Artículo 351. Contratos sobre áreas de aporte. Los contratos mineros de cualquier clase y denominación celebrados por los entes descentralizados sobre zonas de aportes, continuarán vigentes, incluyendo las prórrogas convenidas. Los trámites y procedimientos de licitaciones y concursos que los mencionados entes hubieren resuelto abrir o hubieren iniciado para contratar otras áreas dentro de las zonas aportadas, continuarán hasta su culminación y los contratos correspondientes se celebrarán conforme a los términos de referencia o pliegos de condiciones elaborados para el efecto. Las áreas restantes de los aportes, serán exploradas y explotadas de acuerdo con el régimen común de concesión”. Como se observa, la disposición citada permitió la subsistencia de los contratos mineros de cualquier tipo celebrados por entidades públicas descentralizadas sobre áreas recibidas en aporte, incluyendo las prórrogas de dichos contratos que se hubieran convenido con anterioridad, no obstante la desaparición del sistema de aportes que ordenó la misma Ley 685 de 2001. FUENTE FORMAL: LEY 20 DE 1969 – ARTICULO 8 / DECRETO 1275 DE 1970 / DECRETO 1477 DE 1986 / DECRETO LEY 2655 DE 1988 / LEY 685 DE 2001 – ARTICULO 14 / LEY 685 DE 2001 – ARTICULO 351...
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