Sentencia nº 11001-03-27-000-2008-00023-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 14 de Abril de 2016
| Fecha | 14 Abril 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / FUNCIÓN ADMIINISTRATIVA – Criterios / CRITERIO SUBJETIVO – Concepto / CRITERIO OBJETIVO – Concepto / CRITERIO TELEOLÓGICO – Concepto
Resulta imperativo determinar si el acto demandado tiene o no la calidad de acto administrativo. Esta definición dependerá, naturalmente, del criterio que se asuma para calificar un acto como tal. En principio se podría decir, conforme ha señalado la doctrina respecto de los principales criterios empleados para la identificación de la función administrativa, que esta calificación puede obedecer a un criterio subjetivo, a un criterio objetivo o a un criterio teleológico. Según el criterio subjetivo, un acto será administrativo siempre que emane de un ente perteneciente a la Administración Pública. La distinción entre personas públicas y personas privadas y las diferencias entre el régimen jurídico y las actividades desarrolladas por cada una de ellas están en la base de este parámetro. A. tenor del criterio objetivo, por otra parte, la calificación de un acto jurídico como administrativo requerirá que se verifique en él una realidad material específica, a saber: el ejercicio de una prerrogativa pública, entendida como la facultad que le confiere el ordenamiento jurídico a un sujeto para imponer su voluntad frente a otros. Lo relevante aquí, entonces, no es quién actúa sino cómo actúa un sujeto. Finalmente, el criterio teleológico sugiere que siempre que se identifiquen en ella las finalidades propias de la Administración Pública (rectius el servicio al interés general), una decisión unilateral será susceptible de ser catalogada como acto administrativo. Se resalta, entonces, el para qué de una determinada actuación o resolución. Si bien cada uno de estos criterios por sí mismo ha podido justificar en otro tiempo la necesidad del reconocimiento y aplicación de un tratamiento diferenciado y, en suma, de régimen jurídico distinto (i. e. de Derecho Administrativo), encuentra la Sala que en la actualidad, aisladamente considerados, no ofrecen suficientes elementos de juicio para cumplir su misión; razón por la cual se impone su utilización conjunta. Dadas las visibles limitaciones que cada uno de ellos presenta en la realidad actual, en la que se ha disuelto el monopolio público antes existente sobre el interés general (vid. artículo 365 de la Constitución) y ya no solo sujetos públicos ostentan la calidad de autoridades (artículo 210 párr. 2º de la Constitución y artículos 1º del CCA y 2º del CPACA) ni ejercen en solitario prerrogativas públicas, la cualificación de un acto como administrativo, allí donde no sea claro que se trata de una decisión adoptada en ejercicio de una función administrativa (como ocurre en el sub judice), debe obedecer a la aplicación sucesiva de estos criterios, hoy complementarios. En últimas, un acto administrativo será siempre expresión del ejercicio de esta pecualiar función pública; motivo por el cual no deben quedar dudas sobre la cualificación como tal del actuación que engendra el acto enjuiciado.
SÍNTESIS DEL CASO: El ciudadano C.A.C.M. interpuso acción de nulidad simple contra el numeral 1º y el inciso 4º del numeral 3º de la Circular Reglamentaria No. 006 del 25 de octubre de 2007, “por la cual se establece la sostenibilidad económica del sistema de verificación, seguimiento y evaluación de los laboratorios para el pago por calidad”, expedida por CORPOICA. La Sala accedió a las pretensiones de la demanda.
CORPORACIÓN COLOMBIANA DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA – Naturaleza jurídica. Entidad descentralizada indirecta por servicios / ASOCIACIONES, CORPORACIONES Y FUNDACIONES DE PARTICIPACIÓN MIXTA - Características
CORPOICA, nacida del acuerdo entre una pluralidad de personas públicas y privadas celebrado con fundamento en lo previsto en la ley 29 de 1990 y en los decretos ley 393 de 1991 y 130 de 1976 para promover la investigación científica y el desarrollo tecnológico, “es una corporación de participación mixta, que se rige por las normas del derecho privado. La forma de su creación y la calidad de las personas que en ella intervinieron -públicas y particulares-, hacen de ella una entidad descentralizada indirecta por servicios”. Es, además, según el artículo 1º de sus estatutos, una entidad de carácter científico y técnico sin fines de lucro, cuyo objeto consiste en “el desarrollo y ejecución de la investigación y la transferencia de tecnología agropecuarias”. Pese a no ser una entidad creada por ley ni por un acto unilateral de las autoridades, su condición de entidad descentralizada indirecta por servicios se explica por la evolución experimentada por el Derecho de Organización a día de hoy, que autoriza la creación de entidades públicas por acuerdo entre entidades estatales y particulares.
FUNCION ADMINISTRATIVA - Ejercicio por particulares
Como ha sido señalado en repetidas oportunidades por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado con ocasión del ejercicio de funciones administrativas por particulares, la sujeción general de una persona jurídica al Derecho Privado no excluye la posibilidad de que algunas de sus manifestaciones asuman la forma de acto administrativo. Aunque el dato subjetivo no resulte completamente indiferente, más que a un criterio formal puramente orgánico que atienda solo a la naturaleza jurídico pública o jurídico privada del sujeto que adopta la decisión o de su régimen, la constatación de si se está o no ante un acto administrativo debe obedecer a un análisis material del tipo de decisión que se adopta y de los fines que se persiguen con ella. Lo anterior resulta especialmente cierto y necesario en el contexto actual, donde la complejidad técnica de muchas materias que debe encarar la Administración, los elevados costos de determinadas iniciativas, infraestructuras y tecnologías a emplear, y la búsqueda de mayores niveles de eficacia, eficiencia y economía han llevado a buscar el apoyo privado y a descargar en manos de particulares la gestión de funciones típicamente administrativas.
CIRCULAR REGLAMENTARIA 006 DE 2007 – Es un acto administrativo por ser una decisión unilateral capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de terceros, dictada en ejercicio de una función administrativa que le fue delegada a CORPOICA
La Sala encuentra que, contrario a lo sugerido por CORPOICA, en el caso de la Circular Reglamentaria No. 006 de 2007 se está ante un acto administrativo por las siguientes razones: - Puesto que desde una perspectiva subjetiva u orgánica no resulta claro si la Circular Reglamentaria demandada tiene o no la calidad de acto administrativo, ya que se trata de un ente descentralizado indirecto sujeto a reglas de Derecho Privado, la consideración de los criterios teleológico y material resulta imperativa. -El fin de las corporaciones mixtas como CORPOICA es facilitar a las entidades públicas que las conforman el desarrollo de las actividades propias de los cometidos y funciones que les asigna la ley. Por lo tanto, se trata de estructuras organizativas dispuestas por la ley para facilitar el cumplimiento de algunos de los fines de interés general que persiguen las entidades públicas que intervienen en ellas. En consecuencia, este elemento teleológico se proyecta sobre sus actos y permite cualificarlos desde este extremo. - Lo propio de las prerrogativas públicas es revestir a un sujeto de la potestad de imponerse de manera unilateral y con plenos efectos jurídicos sobre otros. Esta capacidad, inherente al poder público, tiene una clara explicación a la luz de los fines de interés general que persiguen las autoridades en sus actuaciones. En el caso concreto, no cabe duda que las disposiciones demandadas de la Circular Reglamentaria No. 006 de 2007 tienen la connotación de ser una decisión unilateral capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de terceros, dictada en ejercicio de una función administrativa que le fue delegada. […]No otra conclusión se puede derivar del hecho que (i) el numeral 1º establezca de forma inconsulta una tarifa (o tasa), (ii) el inciso 4º del numeral 3º imponga consecuencias jurídicas para aquellos agentes del mercado lácteo que no se sometan al pago cumplido de la tarifa impuesta y (iii) que el acto demandado haya sido expedido en virtud de la delegación de una función administrativa efectuada por el MADR, tal como se aprecia en el parágrafo del artículo 6º de la Resolución No. 012 de 2007.
ACTO DEROGADO - Es susceptible de control judicial / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL
Esta Sección del Consejo de Estado debe negar la viabilidad de este argumento como excepción, toda vez que la falta de eficacia u obligatoriedad de un acto administrativo como consecuencia de la pérdida de su fuerza ejecutoria como resultado de la desaparición de su fundamento de Derecho en absoluto empece el control que sobre esta clase de actos ejerce el Contencioso Administrativo por mandato constitucional y legal. […] Se trata de una línea jurisprudencial que concuerda con la que ha sido jurisprudencia constante en relación con la legitimidad del control ejercido sobre actos administrativos derogados; asunto en relación con el cual, desde la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de enero de 1991, se ha manifestado que basta con la vigencia pasada (incluso por un breve lapso) del acto para pronunciarse sobre su validez, ya que durante el tiempo que rigió éste pudo haber producido efectos que se seguirán presumiendo legítimos hasta el momento en que se produzca la invalidación de su fuente por el juez natural del acto. Lo contrario sería confundir los conceptos de vigencia o eficacia con los de legalidad o validez del acto y negar el compromiso del Contencioso Administrativo con la intangibilidad del ordenamiento jurídico abstracto (artículo 103 CPACA), para lo cual se le han reconocido notables facultades. En definitiva, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación...
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