Sentencia nº 68001-23-15-000-2000-03021-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 31 de Mayo de 2016
| Fecha | 31 Mayo 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCION DE REPARACION DIRECTA - Condena
DAÑO - Ciudadano solicita la indemnización por mora en el pago de cesantías definitivas
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 68001-23-15-000-2000-03021-01(25913)
Actor: L.E.M.J.
Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER
Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA
Procede la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado a proferir sentencia de reemplazo a la providencia del 31 de agosto del 2015 mediante la que se resolvió el recurso de apelación presentado por el demandante contra la sentencia del 6 de agosto del 2003 del Tribunal Administrativo de Santander que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda. Lo anterior por cuanto el fallo de esta S. fue dejado sin efectos por la Sección Quinta de esta Corporación en sentencia de acción de tutela del 7 de abril del 2016.
SÍNTESIS DEL CASO
El señor L.E.M.J. pretende que mediante la acción de reparación directa le sea pagada la indemnización por mora en el pago de cesantías definitivas contenida en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995. El demandante se desempeñaba como empleado de la Secretaría de Educación de Santander, fue retirado del servicio el 30 de agosto de 1996, radicó la solicitud para el pago de cesantías el 4 de septiembre de 1997, la cual fue resuelta favorablemente el 15 de diciembre de 1999 mediante la expedición de la resolución n.º 10178 en la que se reconoció la prestación y se le pagó el 30 de diciembre de 1999.
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Lo que se pretende
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Mediante escrito presentado el 4 de octubre del 2000 ante el Tribunal Administrativo de Santander (f. 16-20 c. 1) el señor L.E.M.J. presentó a través de apoderado demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el departamento de Santander, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
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EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados al señor L.E.M.J. por no haberle pagado en forma oportuna sus cesantías definitivas a las que tenía derecho. Ley 244 de 29 de diciembre de 1995.
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Como consecuencia de lo anterior, condenar al DEPARTAMENTO DE SANTANDER representado por el señor G.D.M.J.A.P., a reconocer y pagar por concepto de perjuicios materiales al señor L.E.M.J. por el no pago oportuno de la cesantías definitivas comprendido desde el 5 de noviembre de 1997 al 30 de diciembre de 1999 fecha en que se efectuó el pago, a razón de un día de salario por cada día de demora a razón de $120.191.25 sobre un monto mensual de $3.605.737.75, la suma de $93.268.410. Ley 244 de 29 de Diciembre de 1995.
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Igualmente condenar al DEPARTAMENTO DE SANTANDER, representado por el señor Gobernador de Santander Dr. M.J.A.P., a reconocer y pagar al actor señor L.E.M.J. la corrección monetaria desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, 5 de noviembre de 1997 hasta la fecha del pago 30 de diciembre de 1999.
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La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los arts. 176 y 177 del C.C.A.
1.1. La demanda presentó como fundamento fáctico de sus pretensiones las siguientes circunstancias relevantes:
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El señor L.E.M.J. fue empleado de la Secretaría de Educación de Santander desde el 1 de enero de 1996 hasta el 30 de agosto del mismo año, fecha en la que fue retirado del servicio de forma oficial.
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El demandante radicó la solicitud de cesantías definitivas el 4 de septiembre de 1997, según radicado n.º 912.
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El 15 de diciembre de 1999 la entidad demandada expidió la resolución n.º 10178, en la que reconoció por concepto de cesantías definitivas la suma de $2 403 801,13. En tal sentido, en sentir del actor, se violó lo dispuesto en la Ley 244 del 29 de diciembre de 1995, que impuso a las entidades públicas un límite para satisfacer esta obligación para con sus trabajadores de 60 días. El tiempo transcurrido en esta oportunidad fue de 776 días.
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Trámite procesal
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El 3 de julio del 2001 el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda (f. 22 c. 1) y dispuso su notificación al departamento de Santander, que la contestó el 1 de octubre del 2001 (f. 25-26 c. 1) y se opuso a las pretensiones de la misma, principalmente, al considerar que cualquier retraso que se haya presentado es producto de una crisis financiera y presupuestal sufrida por el ente territorial. Agregó que es obligación de las entidades públicas resolver las solicitudes relativas a prestaciones sociales en estricto orden de radicación, tal como sucedió en este caso.
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Surtido el trámite procesal correspondiente y concluido el periodo probatorio, el 5 de junio del 2002 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (f. 49 c. 1), oportunidad en la que actuaron así:
3.1. La parte demandante adujo exactamente los mismos planteamientos que expuso en la demanda (f. 50-53 c. 1).
3.2. El Ministerio Público rindió su concepto el 9 de julio del 2002 (f. 56-58 c. 1). En él, solicitó que se accediera a la indemnización dado que la norma era clara en su causación por la mora, la cual era evidente en el caso. Agregó que resultaba inadmisible atribuir el retraso a la situación financiera del departamento, dado que precisamente situaciones como esa son las que el legislador pretendió castigar con la expedición de la Ley 244 de 1995.
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El 6 de agosto del 2003 el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia, en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (f. 59-75 c. ppl).
4.1. Luego de encontrar probadas las principales circunstancias alegadas en la demanda como fundamento fáctico, indicó que el departamento de Santander tenía la obligación de pagar oportunamente las cesantías definitivas del actor. En tal sentido señaló que los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 imponían un plazo de 15 días hábiles para reconocer la prestación desde la radicación de la solicitud, y a partir de la expedición del respectivo acto la entidad contaba con un plazo de 45 días hábiles para realizar el pago, so pena de la sanción del parágrafo del artículo 2 de un día de salario por un día de retraso.
4.2. De esta forma, dado que las cesantías sólo fueron reconocidas desde la resolución n.º 10178 del 15 de diciembre de 1999, concluyó que el plazo transcurrido, en total, fue de 740 días después de radicada la solicitud, por lo que se incumplió con lo previsto en la norma, sin que sea válida ninguna valoración sobre la situación financiera del departamento.
4.3. Posteriormente, determinó que la acción de reparación directa era la procedente, dado que lo demandado era el retraso en la ejecución de una operación administrativa. Luego, al liquidar la sanción, encontró que por la tardanza de 740 días la sanción acumulada era de $88 941 531,16, la cual actualizada al momento de la sentencia alcanzó la suma de $114 207 871,34.
4.4. Sin embargo, consideró que ese monto era desproporcionado con los $2 403 801,13 a los que correspondía la prestación y no encontraba respaldo en el objeto que el legislador pretendió dar a esta sanción. Por tal razón, terminó condenando por cada día que en efecto trabajó el demandante desde su entrada a la Secretaría de Educación de Santander hasta su retiro –del 1 de enero de 1996 hasta el 30 de agosto del mismo año-, es decir, 239 días equivalentes a $28 725 709, que actualizados al momento de la sentencia eran $37 781 280.
4.5. Finalmente, negó la actualización monetaria de la suma, dado que el valor otorgado corresponde a una indemnización que cubre la pérdida del valor adquisitivo.
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La anterior decisión fue apelada oportunamente por el demandante (f. 81-84 c. ppl), quien consideró que debió accederse de forma plena a la indemnización prevista por la ley, pues el fallo se aleja de la tasación que ya está determinada por la Ley 244 de 1995, sin que sea dable al juez apartarse de lo allí dispuesto.
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Durante la oportunidad otorgada en esta instancia para presentar alegatos de conclusión sólo actuó la parte demandada (f. 90 c. ppl), que reiteró que el tiempo que se demoró en reconocer y pagar las cesantías respondió estrictamente a la disponibilidad presupuestal y al orden de radicación. Agregó que tomando en consideración que el demandante basó su pretensión indemnizatoria en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, al plazo para determinar la mora sólo empieza a correr una vez quede ejecutoriado el acto.
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El 31 de agosto del 2015 esta Sala profirió sentencia de segunda instancia en la que revocó la de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones y en su lugar declaró la indebida escogencia de la acción. Así mismo, la Subsección se declaró inhibida para pronunciarse de fondo respecto de las pretensiones de la demanda (f. 103-113 c. ppl).
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Las razones para tomar tal determinación fueron expuestas de la siguiente manera:
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La Sala debe, en primer lugar, decidir sobre la procedencia de la acción de reparación directa en el asunto particular, teniendo en cuenta que la jurisprudencia de esta Sección aceptó su viabilidad excepcional en casos como el que se resuelve, pero tal posición fue recogida posteriormente.
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El tema es pacífico en la actualidad, dado que la jurisprudencia del Consejo de Estado se encuentra decantada en torno a que, en el tema de la mora en el pago de cesantías, la acción de reparación directa resulta improcedente. Sin embargo, la Sección Tercera no siempre sostuvo este criterio y de hecho –tal como lo hiciera el fallador de primera instancia- consideró, desde sentencia proferida el 23 de febrero de 1998[1], que dado que el retardo en el pago de las cesantías definitivas de un servidor público implicaba una omisión de la administración en el cumplimiento...
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