Sentencia nº 11001-03-06-000-2014-00057-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 4 de Diciembre de 2014
| Fecha | 04 Diciembre 2014 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES – Evolución histórica
En el Sistema de Seguridad Social en Colombia se destacan dos referentes históricos de lo que fue el sistema de seguridad social pensional hasta 1993: la aparición de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) con la Ley 6ª de 1945, y la creación del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales (ICSS) con la Ley 90 de 1946. La primera entidad se creó como un mecanismo de la seguridad social para los empleados públicos del sector central nacional, en tanto que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales surgió como una alternativa para asegurar los riesgos de enfermedad y de trabajo de los empleados vinculados al sector privado. La Ley 6ª de 1945 abrió la posibilidad de que se crearan múltiples cajas de previsión tanto nacionales como territoriales financiadas principalmente con aportes del Estado y de los trabajadores públicos. De esta manera, la posibilidad y obligación de reconocer derechos pensionales quedó en cabeza de cualquier entidad de derecho público que gozara de autonomía administrativa y presupuestal, lo que a su vez generó la existencia de diferentes regímenes establecidos de forma independiente por cada entidad, ya fuera mediante convenciones colectivas de trabajo, ordenanzas, o acuerdos, aunados a la normatividad que de manera general debía aplicarse a los funcionarios del Estado. Esta complejidad de regímenes llevó al legislador a la creación de un sistema que pretendió unificar las condiciones y beneficios pensionales para todos los colombianos con algunas excepciones, centralizar la función del reconocimiento del derecho de pensión, e imposibilitar a los entes públicos para continuar otorgándola. Fue así como la Ley 100 de 1993 creó un sistema compuesto por dos regímenes excluyentes entre sí: el de ahorro individual, soportado principalmente en la capacidad de ahorro de los afiliados y el mercado de capitales, y el de prima media con prestación definida, sistema tradicional de reparto donde lo fundamental es acreditar requisitos de edad y de tiempo de servicio.
FUENTE FORMAL: LEY 6 DE 1945 / LEY 90 DE 1946
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – Reconocimiento de pensiones de su personal administrativo / UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – Régimen de transición en pensiones de su personal administrativo
Para absolver la consulta se requiere por parte de la S. hacer un análisis sobre algunos efectos que trae el reconocimiento de las pensiones del personal administrativo de la Universidad Nacional de Colombia beneficiarios del régimen de transición. Sea lo primero señalar a este respecto que conforme al artículo 1º del Decreto 1210 de 1993, la Universidad Nacional de Colombia, es un Ente Universitario Autónomo del orden Nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional y en virtud del artículo 26 ibídem, en relación con el régimen prestacional se remite al “Estatuto del Personal Administrativo” de la Universidad Nacional de Colombia, el cual fue expedido por el Consejo Superior Universitario de la referida institución mediante Acuerdo No. 67 de 1996. El artículo 32 del “Estatuto del Personal Administrativo” en lo referente a las prestaciones sociales de esta categoría de personal, se remitió a su vez a la normatividad general aplicable a los servidores públicos, en especial a aquellos pertenecientes a la Rama Ejecutiva del orden nacional, es decir, la Ley 4ª de 1992 y sus decretos reglamentarios, así como a los acuerdos del Consejo Superior Universitario, las resoluciones de la Rectoría vigentes a esa fecha y a las normas que los complementen, modifiquen o adicionen. Se colige entonces que a las pensiones de jubilación del personal administrativo de la Universidad Nacional de Colombia, les es aplicable el régimen general de pensiones que rige a los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, es decir, la Ley 100 de 1993, y a los beneficiarios del régimen de transición les es aplicable las reglas previstas en las Leyes 33 y 62 de 1985.
FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992
REGIMEN DE TRANSICION – Factores salariales que integran el ingreso base de liquidación / REGIMEN DE TRANSICION – Unificación jurisprudencial en relación con los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación
Como lo indicó la entidad consultante la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, unificó su posición jurisprudencial en relación con los factores de liquidación de las pensiones de jubilación de las personas a quienes en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se les aplica la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de ese mismo año. El problema jurídico que se propuso asumir la Sección Segunda en la sentencia de unificación, consistió en determinar si procedía el reajuste de la pensión de jubilación del demandante teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicios. Para el efecto, reiteró que a las personas en régimen de transición se les debe aplicar en su integridad el régimen pensional anterior, que para el caso era el previsto en la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 de esa misma anualidad. Respecto de los factores salariales que deben constituir el ingreso base de liquidación pensional, la sentencia identificó tres criterios jurisprudenciales divergentes en la materia sobre los cuales justamente unificaría su posición. El primero de estos sostenía que “la entidad pública que reconociera el derecho prestacional tendría que efectuar las deducciones de ley a que hubiere lugar por los conceptos cuya inclusión se ordenaba y que no hubieren sido objeto de aportes, pese a que no se encontraran dentro del listado previsto por el artículo 3° de la Ley 33 de 1985, pues tal determinación se ajustaba a lo dispuesto por el inciso tercero de dicha norma, según el cual: “En todo caso las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes (…)”. Una segunda posición argumentó que “debían incluirse todos los factores que hubieren sido objeto de aportes y así se encontrare certificado (…)” Y un tercer criterio partía de la base de que las “pensiones únicamente podían liquidarse teniendo en cuenta los factores salariales enlistados taxativamente por la Ley 33 de 1985 y en caso de haberse realizado deducciones sobre otros conceptos no comprendidos en ella debían devolverse las sumas a que hubiere lugar”. La diferencia de enfoques se zanjó en la sentencia de unificación a favor de la tesis menos restrictiva conforme a la cual en la Ley 33 de 1985 no se indican en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional de las personas en el régimen de transición, sino que, deduce la sentencia, los mismos están simplemente enunciados, de manera que es viable incluir todos aquellos percibidos por el trabajador, previa deducción de los descuentos que por aportes deban efectuarse.
SALARIO – Concepto / FACTOR SALARIAL – Concepto / FACTOR SALARIAL – Criterios para su identificación
El Código Sustantivo de Trabajo no aplica a las relaciones laborales individuales de los empleados públicos, sin embargo, contiene una serie de principios y conceptos propios que rigen todas las relaciones laborales, independiente de su naturaleza. En este sentido interesa advertir sobre el contenido de las definiciones positiva y negativa de salario contenidas en este estatuto. Los artículos 127 y 128 delimitan el concepto de salario así: “A. 127. Elementos integrantes. (Modificado por el art. 14 de la Ley 50 de 1990). El nuevo texto es el siguiente: Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones. Artículo 128. Pagos que no constituyen salarios. (Modificado por el art. 15 de la Ley 50 de 1990). El nuevo texto es el siguiente: No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes. Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad”. La definición normativa que trae el Código Sustantivo del Trabajo sirve como criterio hermenéutico en todo lo relativo al régimen jurídico laboral del salario, contribuyendo a su delimitación. (…) Como se puede advertir de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la noción de salario que adoptó la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicable a la relación legal y reglamentaria propia del vínculo del servidor público, guarda similitud sustancial con la noción que se emplea frente a las relaciones laborales de carácter privado que describe el Código Sustantivo del Trabajo. En efecto, la definición de factor salarial de la providencia corresponde a un concepto que se relaciona con la forma en que efectivamente se desenvuelven las relaciones laborales y resigna a un segundo plano la...
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