Sentencia nº 05001-23-31-000-2010-00289-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 12 de Noviembre de 2015
| Fecha | 12 Noviembre 2015 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACTIVIDAD INDUSTRIAL EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / LUGAR DE CAUSACION DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR ACTIVIDAD INDUSTRIAL / SEDE FABRIL COMO LUGAR DE CAUSACION DE INDUSTRIA Y COMERCIO / ACTO QUE DEFINE LIMITES ENTRE MUNICIPIOS
FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 – ARTICULO 32 / LEY 14 DE 1983 – ARTICULO 34 / LEY 49 DE 1990 – ARTICULO 77 / ORDENANZA 33 DE 2006 DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Bogotá D. C., doce (12) de noviembre de dos mil quince (2015)
Radicación número: 05001-23-31-000-2010-00289-02 (21513)
Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 27 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las súplicas de la demanda.
El fallo apelado dispuso lo siguiente:
“PRIMERO. DECLARAR la nulidad de la Liquidación de Aforo No 3743 de 7 de octubre de 2008, proferida por la Subsecretaría de Rentas Municipales de Medellín contra la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia y la Resolución No SH 17- 318 de 2009 que la confirmó.
SEGUNDO. Como restablecimiento del derecho se DECLARA que el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA-FÁBRICA DE LICORES DE ANTIOQUIA no está obligado a pagar suma alguna por los conceptos contenidos en las resoluciones anuladas.
[…]”ANTECEDENTES
El departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, en adelante FLA, es propietario del predio ubicado en la carrera 50 Nº 12 sur-149.
Previo emplazamiento para declarar, por Resolución 3743 de 7 de octubre de 2008, el municipio de Medellín impuso a la FLA una sanción de $540.592.399 por no declarar el impuesto de industria y comercio por el año gravable 2004. Además, le practicó liquidación de aforo en la que determinó un impuesto a cargo de $900.987.331[1].
Lo anterior, porque la FLA ejerce actividad industrial en Medellín, debido a que para el referido periodo gravable en dicho municipio funcionaba la fábrica donde produce los licores que comercializa en varios municipios y solo a partir de la Ordenanza 33 de 2006 se determinó que el predio donde funciona la fábrica pertenece al municipio de Itagüí.
Por Resolución SH 17- 318 de 2009, el Municipio confirmó en reconsideración la decisión anterior.
DEMANDA
El Departamento de Antioquia, como propietario de la FLA, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones:
“PRETENSIÓN PRINCIPAL Que se declare la nulidad íntegra de la Liquidación Oficial de Aforo No 3743 del 7 de octubre de 2008, notificada el 14 de octubre de 2008 y de la Resolución que resuelve el recurso de reconsideración NO SH 17 -318 de 2009, notificada el 1 de septiembre de 2009, en las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros vigencia 2004 y se impuso sanción por no declarar y se confirmó tal actuación respectivamente. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA a. En forma subsidiaria se solicita restablecer el derecho de la demandante declarando que no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros en la jurisdicción del municipio de Medellín, teniendo en cuenta que el acto administrativo No 626 del 27 de septiembre del año 1994 proferido por la División de Asesoría Catastral del Departamento de Antioquia dentro del proceso de formación catastral inscribió el predio de la Fábrica de Licores de Antioquia de su propiedad, en jurisdicción de Itagüí, confirmando la sujeción pasiva de los impuestos de industria y comercio, avisos y tableros e impuesto predial unificado en el Municipio de Itagüí. b. Que se declare que el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA- FÁBRICA DE LICORES DE ANTIOQUIA no está obligado a pagar al Municipio de Medellín suma alguna por concepto de industria y comercio avisos y tableros y/o sanción por no declarar. PRETENSIÓN COMPLEMENTARIA DE LA PRINCIPAL Que en consecuencia a la desatención, se condene en costas y agencias a la entidad demandada por haber generado inmerecida e innecesariamente un desgaste del recurso técnico, económico y de talento humano que de suyo era improcedente por no estar conjugados plenamente los presupuestos para ello. PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE LA PRINCIPAL Que mientras el Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia resuelva de fondo sobre la pretensión principal, se disponga de manera preventiva a ordenar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados […]”
El actor invocó como normas violadas las siguientes:
Artículo 83 de la Constitución Política.
Artículos 32, 33 y 34 de la Ley 14 de 1983.
Ordenanza 33 de 2006 de la Asamblea Departamental de Antioquia.
Resolución 626 de 1994.
Las razones de la violación se sintetizan así:
-
Falta de competencia y falsa motivación
El municipio de Medellín desconoció la Resolución 626 de 1994, expedida por la División de Asesoría Catastral del departamento de Antioquia, que inscribió el predio donde funciona la FLA en el municipio de Itagüí. Este acto es válido y se presume legal, pues se expidió con base en la Ley 14 de 1983, la Resolución 2555 de 1988 del IGAC y los Acuerdos 01 de 1944, 24 de 1987 y 6 de 1988 de la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá.
También es válida la Resolución 780 de 1994, expedida por la misma autoridad, que revisó los avalúos y fijó nuevas medidas y valores al predio ubicado en la Cra 50 No 12 Sur- 149 de Itagüí, de propiedad del actor.
Igualmente se presume legal la Ordenanza 33 de 2006, de la Asamblea del Departamento de Antioquia, que ratificó los límites entre Itagüí y Medellín, pues en 1990 ya se había efectuado el proceso de formación catastral en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 14 de 1983 y la inscripción del predio de la FLA con la Resolución 626 de 1994. Por ello, desde la inscripción del predio en el municipio de Itagüí, el actor liquida los impuestos predial y de industria y comercio en este municipio.
Sin embargo, el demandado desconoció tales actos, al igual que los principios de legalidad y buena fe, porque no tuvo en cuenta que la FLA ejerce su actividad industrial en Itagüí.
-
Violación de la territorialidad del impuesto de industria y comercio
La FLA es una unidad administrativa adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento de Antioquia. Su finalidad es la producción de licores, alcoholes y productos afines, desde su sede fabril, ubicada en Itagüí. Por ello, declara y paga este impuesto en el citado municipio, con base en los artículos 32 de la Ley 14 de 1983 y 195 del Decreto 1333 de 1986.
El hecho de que venda sus productos a comercializadoras que los distribuyen en todo el departamento de Antioquia no significa que deba declarar en todo el territorio colombiano, pues en Itagüí paga el impuesto de industria y comercio por el total de la comercialización de la producción. Además, en dicho municipio declara y paga el impuesto predial, lo que ratifica que el predio está en jurisdicción del municipio de Itagüí.
Por lo tanto, el municipio de Medellín violó las normas en mención, pues el demandante ejerció la actividad industrial en el municipio de Itagüí.
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Indebida determinación de la base gravable
Aunque el actor no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en Medellín, operó la prescripción por las vigencias anteriores al año 2002. Ello, porque si el aforo por el año gravable 2004 se practicó por $900.987.331, no tiene sentido que el impuesto y la sanción por no declarar por las vigencias 2002 y anteriores ascienda a $98.905.666.741.
Adicionalmente, la sanción por no declarar no fue debidamente motivada, pues el Municipio se limitó a poner las cifras sin justificación alguna.
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El demandado incurrió en el fenómeno de doble tributación
De acuerdo con los artículos 34 de la Ley 14 de 1983 y 77 de la Ley 49 de 1990, el impuesto de industria y comercio por la actividad industrial se declara y paga en el territorio donde se ejerce dicha actividad, para lo cual se toma como base el total de los ingresos provenientes de la comercialización de la producción, independientemente de que dicha comercialización se realice en diferentes municipios.
A pesar de que el actor liquida y paga el ICA en el municipio de Itagüí, el demandado le expidió facturas por $98.905.666.741, por concepto del mismo impuesto, lo que genera para el demandante una doble tributación.
Adicionalmente, se genera el desdoblamiento de la actividad industrial, pues esa actividad no puede ser gravada como comercial en otros municipios. Así lo precisó el Consejo de Estado en sentencia de 25 de septiembre de 1989 y en numerosas providencias.
Por auto de 2 de diciembre de 2010, la Sala revocó la decisión de primera instancia y negó la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que se resumen así:
Debido al conflicto limítrofe que existe entre los municipios de Medellín e Itagüí, la Asamblea del Departamento de Antioquia expidió la Ordenanza 33 de 2006, publicada el 29 de noviembre de 2006, en la que fijó los límites territoriales de los dos municipios.
Dicha ordenanza es nula por falsa motivación y expedición irregular, motivo por el cual se demandó en acción de nulidad.
En la exposición de motivos de la ordenanza se lee que los predios donde funciona la FLA fueron inscritos en el municipio de Itagüí, mediante Resolución 626 de 1994. Sin embargo, esa resolución no tiene validez y está soportada en varios acuerdos de la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá, que no tiene competencia para definir los límites entre los municipios.
Asimismo, para expedir la Ordenanza 33 de 2006, la Asamblea no siguió el trámite previsto en el artículo 14 de la Ley 136...
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