Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00681-00 (2362-2012) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 6 de Octubre de 2016
| Fecha | 06 Octubre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “B”
CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., 6 de octubre de 2016
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Radicación: 11001-03-25-000-2012-00681-00 (2362-2012)
Actor: PIEDAD E.C.R.
Accionado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Trámite: ÚNICA INSTANCIA – Ley 734 de 2002
Asunto: EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO COMPRENDE LA GARANTÍA DE LEGALIDAD Y EL PROCEDIMIENTO TÉCNICO DE SUBSUNCIÓN TÍPICA CONFORME A LAS REGLAS PROBATORIAS DEL CÓDIGO ÚNICO DISCIPLINARIO.
NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS
La Sala conoce el proceso de la referencia con el informe de 13 de marzo de 2015 , y cumplido el trámite previsto en los artículos 171 a 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede a dictar sentencia una vez verificado que no hay irregularidades o vicios de nulidad que sanear.
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ANTECEDENTES
1. La demanda y sus fundamentos
Por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora P.E.C.R. solicitó la nulidad de los fallos disciplinarios de 13 de febrero y 18 de abril de 2012 proferidos por el Procurador General de la Nación, mediante los cuales fue sancionada con destitución del cargo de Senadora de la República e inhabilidad general por el término de 14 años.
El apoderado de la parte demandante señaló que la nulidad de los administrativos acusados es suficiente restablecimiento del derecho, dado que, sus efectos fueron únicamente jurídicos pues la demandante previamente había sido destituida e inhabilitada por 18 años en otro proceso disciplinario, cuyos actos administrativos también fueron demandados en la jurisdicción contenciosa administrativa.
Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica presentada por la parte demandante, así:
Manifestó que el Procurador General de la Nación, mediante auto de 18 de noviembre de 2010 abrió contra la señora P.E.C.R., en su calidad de Senadora de la República, investigación disciplinaria por haber realizado una contribución económica a la campaña del señor R.A.M.V. aspirante a la Cámara de Representantes por el Departamento del Atlántico (2010-2014), lo cual, de conformidad con los artículos 48 de la Ley 734 de 2002 y 110 de la Constitución Política, constituye falta gravísima.
Señaló que el Procurador General de la Nación, por los anteriores hechos, mediante fallo disciplinario de única instancia de 13 de febrero de 2010 sancionó a la demandante con destitución del cargo de Senadora de la República e inhabilidad general por el término de 14 años.
Afirmó que, contra la anterior decisión la demandante interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto por el Procurador General de la Nación mediante fallo de 18 de abril de 2010 confirmando la sanción.
Normas vulneradas y concepto de vulneración
El apoderado de la parte demandante estimó como infringidas las siguientes disposiciones:
• Constitución Política, artículos 29, 40, 93, 110, 118, 151, 184, 185, 237 (numeral 5), 277 (numeral 6).
• Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 23.
• Ley 5° de 1992, artículos 266, 268, 269, 270
• Ley 734 de 2002, artículos 48 (numeral 49)
Como concepto de violación el apoderado de la actora señaló:
Desconocimiento de normas superiores, falta de competencia y vulneración del debido proceso
Afirmó el apoderado de la demandante que el Procurador General de la Nación no tiene competencia para afectar los derechos políticos de los funcionarios públicos –derecho político a ejercer funciones públicas-, pues de conformidad con el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos , la cual prevalece en el orden interno y hace parte del bloque de constitucionalidad , esa facultad únicamente la pueden ejercer los Jueces Penales luego de un procedimiento de naturaleza judicial y no las autoridades administrativas mediante fallos sancionatorios de destitución e inhabilidad.
Vulneración del debido proceso
Señaló el apoderado de la demandante que, la conducta que dio lugar a la destitución e inhabilidad no constituía falta disciplinaria –de conformidad con la Ley 734 de 2002- sino causal de pérdida de investidura –en atención a la Ley 144 de 1994-, por lo cual el competente para tramitar el asunto era el Consejo de Estado a través del proceso judicial del pérdida de investidura y no el Procurador General de la Nación mediante el procedimiento administrativo disciplinario.
Vulneración de normas superiores
Indicó el apoderado de la demandante que, de conformidad con los artículos 118 y 277 (numeral 2) de la Constitución Política, el régimen disciplinario de los Congresistas de la República está contenido exclusivamente en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la República - Ley 5° de 1992, en la cual están consagrados los deberes (artículo 268, Ley 5° de 1992), faltas (artículo 269, Ley 5° de 1992) y sanciones (artículo 268, Ley 5° de 1992) para estos funcionarios, por lo cual a éstos no les es aplicable el régimen disciplinario general de los funcionarios públicos consagrado en la Ley 734 de 2002.
Precisó que, de conformidad con el artículo 266 de la Ley 5° de 1992, a los congresistas de la república únicamente se les puede sancionar disciplinariamente por las faltas cometidas y en los términos de los artículos 116 y 277 (numeral 2) de la Constitución Política mas no por el artículo 110 ídem, como lo hizo el Procurador General de la Nación.
2. Contestación de la demanda
La Procuraduría General de la Nación, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con los siguientes argumentos.
Manifestó que los fallos disciplinarios acusados no vulneraron el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el cual señala que solo los jueces en procesos penales pueden afectar los derechos políticos de los ciudadanos, por cuanto el artículo 277 numeral 6 de la Constitución Política le otorga a la Procuraduría General de la Nación la facultad de sancionar a los funcionarios públicos con destitución e inhabilidad y la Corte Constitucional en las sentencias C-028 de 2006 y SU-712 de 2013 señaló que esa facultad es constitucional en la medida en que las normas de la Convención Americana de Derechos Humanos deben ser interpretadas de manera concordante con las normas constitucionales y legales internas.
Afirmó que la Procuraduría General de la Nación no vulneró el debido proceso de la actora al ejercer la acción disciplinaria por la infracción de la prohibición consagrada en el artículo 110 de la Constitución Política, pues ésta a la vez es falta disciplinaria y causal de pérdida de investidura. Precisó que una misma conducta puede dar lugar al proceso judicial de pérdida de investidura -el cual es un juicio político objetivo que busca proteger el mandato popular- y al proceso administrativo disciplinario -que implica un juicio jurídico subjetivo que busca proteger la buena marcha de la función pública-, en consecuencia esos procesos no son excluyentes, dado que difieren en cuanto a su naturaleza y finalidad constitucional.
Señaló que contrario a lo afirmado por la demandante, a los Congresistas de la República se les aplica el régimen disciplinario general de los servidores públicos, pues así lo ha establecido la Corte Constitucional en la sentencia SU-712 de 2013 en la cual señaló que de no ser así muchas conductas de estos funcionarios que no constituyen causal de pérdida de investidura ni dan lugar a medidas correccionales internas dentro de los partidos políticos, a pesar de que representen incumplimiento de los deberes funcionales, quedarían sin control disciplinario.
3. Alegatos de las partes. En la audiencia de alegatos celebrada el 14 de septiembre de 2016, las partes señalaron lo siguiente :
Parte demandante: Reiteró los argumentos de la demanda y en especial señaló la violación del debido proceso constitucional, además insistió en que la Procuraduría General de la Nación debió presentar demanda de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado siguiendo el trámite contemplado en la Ley 144 de 1994.
Parte demandada: Realizó un recuento de los antecedentes que dieron origen a la investigación disciplinaria y señaló que la actuación administrativa se llevó a cabo respetando las garantías constitucionales y legales del derecho fundamental al debido proceso y con un acervo probatorio que demostraba la responsabilidad de la disciplinada.
Señaló que la Procuraduría General de la Nación es competente para sancionar a los congresistas dado que la Corte Constitucional así lo estableció en la sentencia SU- 712 de 2013.
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CONSIDERACIONES
Precisiones previas
Debe la Sala señalar que la cohesión del ordenamiento jurídico colombiano con las normas del sistema regional de protección de derechos humanos, implica una nueva visión de la jurisdicción contenciosa administrativa y de los medios de control con que cuenta el ciudadano para someter los actos administrativos proferidos por las diferentes autoridades púbicas al conocimiento de los jueces.
Esto exige al juez contencioso administrativo abordar todas aquellas situaciones que de los hechos sometidos a su escrutinio, puedan llegar a generarle dudas sobre la vulneración de derechos fundamentales, aun cuando no hayan sido expresamente invocadas en la demanda.
De tiempo atrás, incluso antes de la expedición y entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que en los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción el juez, en virtud del principio del principio iura novit curia, está obligado analizar el asunto sometido a debate en todos sus extremos e incluso revisar aquellos temas que estén íntimamente ligados con la causa pretendí y que encuentren sustento probatorio en el expediente.
El artículo 103 de la Ley 1437 de...
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