Sentencia nº 11001-03-15-000-2016-00038-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 26 de Septiembre de 2016
| Fecha | 26 Septiembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Noción / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Aplicación en la expedición de sentencias / DERECHOS PENSIONALES - Cambio de postura jurisprudencial no debe afectar expectativas legítimas ni vulnerar derechos fundamentales / PRECEDENTE - Criterio temporal para la aplicación de la sentencia SU 230 de 2015 / INGRESO BASE DE LIQUIDACION - Régimen de transición
La confianza legítima se erige como garantía del administrado frente a cambios bruscos e inesperados de las autoridades públicas - trátese de órgano legislativo, administración pública o autoridades judiciales - (…) Generalmente, se habla de confianza legítima en las actuaciones administrativas y en la expedición de leyes. Empero, a juicio de la Sala, nada obsta para que se refiera también a la expedición de sentencias. Como se sabe, los órganos jurisdiccionales tienen la facultad de variar sus líneas jurisprudenciales, pues el ejercicio hermenéutico lleva implícito la posibilidad de hallar diferentes significados a las disposiciones normativas y, por lo tanto, un análisis serio y argumentado puede poner de manifiesto la equivocación de una tesis que antes se admitía como válida. En principio, cuando las autoridades judiciales varían la jurisprudencia no desconocen el principio de la confianza legítima de la persona que activó el aparato judicial y que, en estricto sentido, sería la primera que afrontaría las consecuencias adversas del cambio jurisprudencial, toda vez que es perfectamente posible que el nuevo sentido jurisprudencial busque efectivizar otros principios que demanden aplicación y que, dada la importancia que revisten en el asunto, deben prevalecer ante la confianza legítima. Sin embargo, debe precisarse que si bien el juez puede innovar las interpretaciones del derecho, lo cierto es que debe hacerlo con sindéresis y con cuidado de no afectar derechos fundamentales. En efecto, puede ocurrir que la nueva regla no pueda aplicarse de manera inmediata, porque, de hacerlo, se afectarían las expectativas legítimas de los asociados. En ese caso, es conveniente adoptar medidas para proteger esas expectativas. Esas medidas de protección deben aplicarse en los casos en los que se cambia de criterio jurisprudencial respecto de derechos de carácter pensional, pues, como se sabe, ese tipo de derechos procuran la satisfacción de necesidades básicas de las personas de la tercera edad, quienes han perdido gran parte de la capacidad laboral y, por lo mismo, se les dificulta o imposibilita ejercer una actividad productiva. Esa clase de derechos gozan de una fuente constitucional (artículos 48 y 53). (…) la Sala encuentra que la variación jurisprudencial que introdujo la SU-230 de 2015 representa una alteración significativa de las relaciones jurídicas que se suscitan entre las personas con derecho a pensión bajo el régimen de transición y los respectivos fondos de pensiones. Para ilustrar lo anterior, conviene anotar que muchos pensionados obtuvieron el reconocimiento de esa prestación con fundamento en el régimen de transición. Sin embargo, el ingreso base de liquidación les fue calculado de acuerdo con las previsiones de la Ley 100 de 1993 (bien sea artículo 21 o inciso 3º del artículo 36), lo que justificó que, de conformidad con la jurisprudencia que predicaba la propia Corte Constitucional antes de la SU-230 de 2015, iniciaran las respectivas acciones administrativas y judiciales, pues legítimamente estimaban que se les desconocía un derecho sustancial: cálculo del IBL con el régimen anterior, que había sido reconocido jurisprudencialmente tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. De este modo, a juicio de la Sala, el pronunciamiento de la Corte Constitucional produjo la extinción de un derecho sustancial de carácter pensional (o al menos la eliminación de una expectativa legítima) de las personas beneficiarias del régimen de transición, que creían, con fundamento en la jurisprudencia, que el ingreso base de liquidación de sus pensiones debía ser calculado en la forma prevista en el régimen anterior. Justamente por lo anterior, esto es, por tratarse de un cambio de jurisprudencia respecto de derechos pensionales, la Sala concluye que resultaría desproporcionada la aplicación inmediata del precedente judicial establecido en la sentencia SU-230 de 2015. Como se ilustró, muchas personas tenían la expectativa legítima de que les asistía el derecho a que el ingreso base de liquidación se calculara con el régimen anterior, pues venía siendo reconocido jurisprudencialmente, y, por ende, acudieron a la jurisdicción a reclamarlo. La desproporción se manifiesta en que se estarían alterando relaciones jurídicas de contenido pensional, en detrimento del trabajador, sin que las razones que motivaron el cambio jurisprudencial se fundamenten en principios constitucionales de mayor valor. La Sala estima que, en aras de salvaguardar esas expectativas legítimas, resulta más razonable aplicar el precedente de la sentencia SU-230 de 2015 solo en aquellos casos en los que la controversia judicial se formule (presentación de la demanda) con posterioridad a la existencia del precedente (29 de abril de 2015), pues solo a partir de ese momento podría exigírsele al administrado que conozca la nueva postura jurisprudencial. Si después del 29 de abril de 2015, el interesado opta por reclamar judicialmente ese derecho - IBL con régimen anterior -, es admisible suponer que lo hace a sabiendas del nuevo precedente.
NOTA DE RELATORIA: en relación con la aplicación del precedente, consultar la sentencia T-158 de 2006 de la Corte Constitucional. Ahora bien, sobre las reglas para analizar la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial por desconocimiento del precedente, ver sentencia T-482 de 2011 de la Corte Constitucional. Respecto del principio de la confianza legítima, estudiar, sentencia C-131 de 2004.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Providencia cuestionada no incurre en desconocimiento del precedente / PRECEDENTE - Tipos: horizontal y vertical / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Reglas / DERECHOS PENSIONALES - Expectativa legítima / INGRESO BASE DE LIQUIDACION - Régimen de transición / PRECEDENTE - Criterio temporal para la aplicación de la sentencia SU 230 de 2015
Le corresponde a la Sala determinar si la sentencia de tutela de primera instancia se ajustó a derecho al denegar el amparo, porque la sentencia SU-230 de 2015 no era aplicable en el caso de la señora ADCMB. (…) En el sub lite, ocurre que la demanda fue presentada el 12 de septiembre de 2011. Y eso significa que la reclamación judicial se hizo antes de la existencia del precedente de la SU-230 de 2015, es decir, cuando la demandante acudió a la jurisdicción, tenía la expectativa legítima de que le asistía el derecho al IBL con el régimen anterior. Téngase en cuenta, además, que la sentencia de primera instancia fue proferida el 28 de marzo de 2012, esto es, incluso antes de la existencia del precedente que se invoca en esta acción de tutela. Y si bien para el 27 de octubre de 2015, fecha en que se profirió la sentencia cuestionada (segunda instancia en el proceso ordinario), ya existía el precedente judicial de la SU-230 de 2015, lo cierto es que la aplicación en ese caso concreto significaría defraudar la confianza legítima de la demandante, quien acudió a reclamar un derecho pensional con la expectativa que la propia jurisprudencia le formó. Se insiste, la sentencia SU-230 de 2015 únicamente se aplica para las controversias que se promuevan después de la expedición de esa sentencia. En consecuencia, a criterio de la Sala, el precedente judicial adoptado en la SU-230 de 2015 no resultaba aplicable en el proceso promovido por ADCMB contra el Fondo Pensional de la Universidad Nacional, so pena de defraudar las expectativas legítimas de la pensionada. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico: la sentencia de tutela de primera instancia se ajustó a derecho al denegar el amparo, toda vez que es cierto que la sentencia SU-230 de 2015 no se aplica en el caso de la señora ADCMB, pero por las razones aquí expuestas.
NOTA DE RELATORIA: En idéntico sentido se puede consultar la sentencia del 26 de septiembre de 2016, exp. 11001-03-15-000-2016-00278-01(AC), M.P.H.F.B.B.. Ahora bien, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (exp. 0112-09) reiterada en sentencia del 25 de febrero de 2016 (exp. 4683-13), que el ingreso base de liquidación sí hace parte del régimen de transición. Adicionalmente, la providencia del 4 de agosto de 2010 unificó la interpretación respecto del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, sobre los factores salariales que debían ser tenidos en cuenta para la liquidación pensional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001-03-15-000-2016-00038-01(AC)
Actor: FONDO PENSIONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Demandado: SALA DE DESCONGESTION, SUBSECCION E, SECCION SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
La Sala decide la impugnación interpuesta por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia contra la sentencia del 8 de abril de 2016, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo de tutela.
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Pretensiones
El Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, por conducto de apoderado judicial, solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 27 de octubre de 2015, proferida por la Sala de Descongestión, Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Expresamente, formuló las...
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