Sentencia nº 11001-03-26-000-2016-00144-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 6 de Octubre de 2016
| Fecha | 06 Octubre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
PROCESO DISCIPLINARIO - Senadora de la República / CONDUCTA - haber realizado una contribución económica a una campaña electoral / PROCURADOR GENERAL DE LA NACION - Competencia para afectar derechos políticos de los congresistas / CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS - Bloque de constitucionalidad / DERECHOS POLITICOS - Competencia
Siguiendo la línea de argumentación sobre el bloque de constitucionalidad antes señalada, la Corte Constitucional en la sentencia C-028 de 2006 conoció de la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el numeral 1 del artículo 44; el literal d) del artículo 45 y el inciso 1 del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, por la supuesta vulneración de la regla contenida en el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, según la cual las limitaciones a los derechos políticos solo pueden derivar de condenas por jueces penales y no por actos administrativos de entidades como la Procuraduría General de la Nación. En esta providencia, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad de las normas acusadas y señaló que los tratados internacionales entre sí y con las normas internas de cada país, deben ser interpretados coherente, armónica y sistemáticamente, por lo cual el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos debía ser analizado junto con la Convención de la Organización de Estados Americanos y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, las cuales exigen a los Estados adoptar medidas preventivas y disciplinarias contra la corrupción, por lo cual concluyó no vulneraba el bloque de constitucionalidad el que una autoridad diferente a un juez penal restrinja el derecho político de acceso a la función pública mediante una sanción de destitución e inhabilidad. (…) Atención al análisis normativo y jurisprudencial precedente, es claro que las autoridades disciplinarias entre ellas el Procurador General de la Nación de conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política y 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos son competentes para imponer a los servidores públicos sanciones disciplinarias que impliquen restricción del derecho al acceso a cargos y funciones públicas tales como la destitución e inhabilidad general. En consecuencia el cargo de nulidad bajo análisis no tiene vocación de prosperidad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 93 / CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / LEY 16 DE 1972 / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SU712 DE 2013 / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL C500 DE 2014 / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL C028 DE 2006
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA - Servidor público / REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE CONGRESISTA - No está estipulado en la ley 5 de 1992 / CONGRESISTAS - No tienen régimen disciplinario especial / LEY 5 DE 1992 - Normas complementarias de disciplina interna de la actividad congresal
El artículo 185 de la Constitución Política y el desarrollo legislativo de esta norma en los artículos 266 a 270 de la Ley 5° de 1992, no sustrae a los Congresistas del régimen disciplinario general y de la competencia del Procurador General de la Nación para investigarlos y sancionarlos, pues la interpretación acertada de la referida disposición constitucional, es que, el Constituyente solo facultó al legislador para dictar normas disciplinarias que hicieran compatible la inviolabilidad de los votos y opiniones, con el respeto que debe exigírseles a quien representan la voluntad popular, dotando al propio órgano de representación para crear medidas de corrección cuando sus miembros en uso de sus derechos a votar u opinar infrinjan el decoro, la disciplina y la conducta debida de quienes ostentan tan alta potestad, toda vez que están cobijados por la inviolabilidad, pero ella no cubre el resto de conductas, las cuales están bajo el imperio por la normas disciplinarias que rigen a todos los servidores públicos. Lo anterior además porque, como se señaló en líneas previas el Constituyente no otorgó a los Congresistas fuero disciplinario -como si lo hizo para otros altos dignatarios del Estado- ni régimen especial constitucional alguno -como si lo hizo para los miembros dela fuerza pública-. En consecuencia, por las razones que se han expuesto, las normas disciplinarias consagradas en la Ley 5° de 1992, en desarrollo del artículo 185 de la Constitución Política no contienen un régimen disciplinario especial para los congresistas sino normas complementarias de disciplina interna de la actividad congresal que pretenden específicamente salvaguardar el derecho a la inviolabilidad del voto y la opinión del congresista, que de manera alguna excluyen la aplicación del régimen disciplinario general de todos los servidores públicos
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 123 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 124 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 134 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 217 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 185 / LEY 5 DE 1992 / LEY 734 DE 2002
CONGRESISTA - Responsabilidad / RESPONSABILIDAD DE CONGRESISTA - Disciplinaria y pérdida de investidura / RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA - Restricción de derechos más amplia / PERDIDA DE INVESTIDURA - Implica pérdida del cargo y una inhabilidad permanente especial / TRANSGRESION DEL ARTICULO 110 DE LA CONSTITUCION POLITICA - Es viable el inicio de cualquiera o ambas formas de responsabilidad / RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA Y PERDIDA DE INVESTIDURA - Son compatibles
De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la acción disciplinaria tiene por objeto preservar los fines de la función pública, mientras que el medio de control de pérdida de investidura busca preservar la dignidad de la investidura así como la confianza depositada por el pueblo con su voto en el funcionario de elección popular. Por otra parte en cuanto a las consecuencias de cada una de estas formas de responsabilidad debe señalarse que la restricción de derechos en la responsabilidad disciplinaria es más amplia que en la pérdida de investidura. Así, en la responsabilidad por pérdida de investidura la sanción implica la pérdida del cargo y una inhabilidad permanente especial para desempeñar nuevamente cargos de elección popular, mientras que en materia disciplinaria la sanción puede ser la pérdida del cargo y la inhabilidad general -imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función- temporal -de 10 a 20 años- o permanente -si con la falta se afectó el patrimonio del estado-. En consecuencia ambas formas de responsabilidad comparten una misma causal pero su objeto y consecuencias jurídicas -la sanción- son distintas así mismo la amplitud en la restricción de derechos es diferente, por lo cual, es perfectamente viable que por la misma causal se inicie la acción disciplinaria y el medio de control de pérdida de investidura. Un ejemplo similar de esta convergencia de acciones frente a un mismo hecho también se observa entre el derecho penal y el disciplinario -disciplinas del ius puniendi-, donde por virtud del artículo 48 numeral 1 de la Ley 734 de 2002 las descripciones típicas que constituyen delito al ser cometidas a título de dolo, además de dar lugar -como es natural- a la investigación penal correspondiente también constituyen faltas disciplinarias gravísimas y permiten el ejercicio de la acción disciplinaria. Ahora bien, teniendo presente que la demandante ostentaba la calidad de congresista de la república, esto es desempeñaba funciones públicas y además ostentaba investidura legislativa, al momento en que se señaló había trasgredido al prohibición establecida en el artículo 110 de la Constitución Política era perfectamente viable el inicio de cualquiera o de ambas formas de responsabilidad, pues se repite la primera está encaminada a corregir su conducta en aras de la preservación del servicio -como ocurre con todo servidor público- y la segunda a quitarle su investidura legislativa y las consecuencias de una y otra no son incompatibles.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 110 / LEY 734 DE 2002
PROCESO DISCIPLINARIO - Debido proceso / DEBIDO PROCESO - Se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas / DEBIDO PROCESO - Garantías procedimentales y sustanciales mínimas / GARANTIAS PROCEDIMENTALES - Actuación disciplinaria / GARANTIAS SUSTANCIALES - Verificación del material probatorio
Las garantías procedimentales hacen alusión a la realización de la actuación disciplinaria “con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, esto es el adelantamiento de la actuación disciplinaria bajo los parámetros descritos en las normas, etapas, impulso y términos correspondientes, mientras que las garantías sustanciales comprende la legalidad de la sanción, del debate y los medios probatorios, el juez natural; la favorabilidad y ultractividad de la ley, la presunción de inocencia; la proscripción de la responsabilidad objetiva, la defensa material y técnica, la publicidad y celeridad y la contradicción y prohibición de doble enjuiciamiento. Ahora bien de conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 25 de la Convención Americana de derechos humanos que consagra la obligación de los Estados que hacen parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos de propender por la tutela efectiva de los derechos de sus ciudadanos, el control de los actos administrativos disciplinarios no puede limitarse a las garantías procedimentales -como alguna vez lo sostuvo la jurisprudencia del Consejo de Estado- sino que los jueces contenciosos administrativos están en la obligación de asumir la revisión del cumplimiento de las garantías sustanciales del derecho fundamental al debido proceso, en aras de que el control judicial de esos actos administrativos cumpla con los estándares de plenitud exigidos por los instrumentos internacionales de derechos humanos a los cuales el estado colombiano se ha...
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