Sentencia nº 23001-23-33-004-2015-00489-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 3 de Noviembre de 2016
| Fecha | 03 Noviembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Causal de pérdida de investidura de diputado / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – C. sancionatorio / DEBIDO PROCESO EN PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Aplicación
[E]l juicio de pérdida de investidura se debe acometer de conformidad con los requerimientos propios de los juicios de carácter sancionatorio […] Las anteriores explicaciones llevan a concluir que en los procesos sancionatorios de pérdida de investidura se tiene que asegurar el debido proceso garantizando el derecho de defensa en sus distintas vertientes, esto es, la posibilidad de contar con una defensa técnica, la de aportar y contradecir pruebas y se respete al procedimiento establecido, entre otros.
CONTRATO DE DONACIÓN – Naturaleza / CONTRATO DE DONACIÓN – Acto jurídico / CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Aplicación restrictiva / PRINCIPIO PRO HOMINE EN PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Aplicación / PRINCIPIO IN DUBIO PRO REO EN PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Aplicación / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADO POR CELEBRACIÓN DE CONTRATOS – Improcedencia al no tenerse como acreditado la celebración de un contrato, ya que la donación se considera un acto jurídico
[L]a naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura exige la aplicación estricta de ciertas garantías dentro de las cuales se encuentra que las normas aplicables para que se configuren las causales son de aplicación restrictiva […] Como puede verse, la interpretación y aplicación restrictiva de las normas aplicables al régimen de pérdida de investidura también obedece al principio pro homine que obliga al juez a optar por aquella interpretación más favorable al hombre y a sus derechos, y de contera se aplica el principio de in dubio pro reo […] En relación con este último se observa que si existe duda en relación con el carácter de la donación, el juez está obligado a resolver esa duda a favor del demandado como quiera que este principio constituye una salvaguarda en este tipo de procesos de carácter sancionatorio. En esta perspectiva resulta evidente que si existe duda sobre la naturaleza jurídica de la donación, la interpretación que debe prevalecer es la restrictiva, esto es, la que apunta a considerar que es un acto jurídico más no un contrato, toda vez que así se garantiza el carácter restrictivo de la interpretación para efectos de asegurar las garantías del demandado en el juicio de pérdida de investidura. En conclusión, el elemento fundamental para que se configure la inhabilidad, esto es, la celebración del contrato, no puede tenerse como acreditado por la interpretación restrictiva propia de este tipo de juicios y en aplicación de los principios pro homine e in dubio pro reo.
FUENTE FORMAL: LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 33.4 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 48.6 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1443 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 3
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 23001-23-33-004-2015-00489-01(PI)
Actor: F.L.D.
Demandado: J.C.C.S.
Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA – JUICIO DE CARÁCTER SANCIONATORIO - NO SE CONFIGURA LA INHABILIDAD POR CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE DONACIÓN CUANDO EXISTE DUDA SOBRE LA NATURALEZA CONTRACTUAL DEL ACTO JURÍDICO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 26 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se decretó la pérdida de investidura del diputado de la Asamblea Departamental de C.J.C.C.S..
1.1. La demanda y las pretensiones
La ciudadana F.L.D., a través de apoderada, acudió ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pretendiendo que se declarara la pérdida de investidura del diputado de la Asamblea Departamental de C.J.C.C.S., elegido para el periodo 2016-2019.
1.2. Hechos que fundamentan la demanda
Los hechos en que se fundamenta la demanda se sintetizan así:
1.2.1. Que el señor J.C.C.S. fue elegido como diputado para la Asamblea Departamental de Córdoba para el periodo 2016 – 2019.
1.2.2.- Que dentro del año inmediatamente anterior a la elección, el señor J.C.C.S. celebró contrato de donación con la Universidad de Cartagena, el cual fue protocolizado a través de la escritura pública 65 de 27 de enero de 2015 en la Notaría Única de Lorica.
1.2.3.- Que en la aludida escritura pública quedó consignado que el demandado donó un lote de terreno de 2 hectáreas de extensión ubicado en el municipio de Santa Cruz de Lorica a favor de la Universidad de Cartagena para la construcción de una sede de dicha institución educativa.
1.2.4.- Que en atención a que el contrato se celebró durante el periodo inhabilitante, se contravino el artículo 33 numeral 4 de la Ley 617 de 2000.
1.3. La causal de pérdida de investidura invocada y sus fundamentos.
Según la parte demandante, los hechos anteriormente descritos constituyen causal de pérdida de investidura según los artículos 33 y 34 de la Ley 617 del 2000, normas que regulan el régimen de inhabilidades de los diputados y específicamente la inhabilidad que contempla el numeral 4 del referido artículo 33, habida cuenta de que la Universidad de Cartagena es una entidad pública y el contrato de donación celebrado entre esta y el demandado lo fue a esacasos 9 meses de la fecha de su elección. Además porque la donación buscaba el favoritismo y la aceptación electoral de los más de 1200 alumnos que se vieron beneficiados con ella.
1.4. Contestación de la demanda
1.4.1- El demandado, en primer término, argumentó que la demanda carecía de un elemento esencial para la prosperidad de la pretensión cual es la demostración de su calidad de diputado, ya que la acción fue impetrada antes de que se posesionara en la asamblea departamental, a lo que se suma el hecho de que tampoco se precisó la causal de pérdida de investidura invocada tal y como lo exige el literal c) de la Ley 144 de 1994.
1.4.2.- A lo anterior agregó que la demanda estaba estructurada como si la pretensión fuera de nulidad electoral y no de pérdida de investidura, y que se omitió indicar el procedimiento aplicable. En cuanto la solicitud de pérdida de investidura, se opuso a ella bajo la consideración de que la Ley 617 de 2000 no contempla la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los diputados, y hacer una interpretación analógica en ese sentido resulta desfavorable dada la taxatividad de dichas causales.
1.4.3.- Que pese a lo anterior, la causal de inhabilidad alegada no se configura ya que si bien es un hecho indiscutible que celebró un contrato de donación con la Universidad de Cartagena, esa institución no puede ser considerada como una entidad estatal toda vez que, a la luz de Constitución Política, es un ente autónomo del orden nacional y por tanto no está sujeta a un régimen especial de contratación.
1.4.4.- Que sumado a lo anterior, la configuración de la causal de inhabilidad exige que en la contratación haya un interés particular, ya sea del interviniente o de un tercero, esto es, que la inhabilidad solo se presenta cuando se prueba que el elegido obtuvo un beneficio para si o para un tercero, presupuesto que no se da en este caso toda vez que el beneficio del contrato de donación está radicado en el interés general.
1.4.5.- Finalmente sostuvo que el objeto del contrato de donación fue que se realizarán las obras de la Universidad de Cartagena en el predio sin que ello constituya intervención en la celebración de contratos dado que nunca se comprometió a realizar él mismo la obra de constricción ni sujetó la donación a condición alguna.
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- LA SENTENCIA APELADA
2.1. El Tribunal Administrativo de C. decretó la pérdida de investidura del diputado J.C.C.S., no sin antes resolver las excepciones plateadas por él en la contestación de la demanda. Al respecto señaló que la demanda es clara en señalar la violación al régimen de inhabilidades de diputados como causal de pérdida de investidura alegada, y que no se requiere que el actor en estos casos exprese o señale cuál debe ser el procedimiento aplicable al caso pues ese requisito no está previsto en el artículo 4 de la Ley 144 de 1994.
2.2. En cuanto la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los diputados, acudió al precedente jurisprudencial de esta Sección en el que se ha dejado claro que si bien la ley 617 de 2000 no contempla expresamente esa causal, la norma debe leerse de manera concordante con el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 teniendo en cuenta que no ha sido derogado ni expresa ni tácitamente.
2.3. Frente al asunto de fondo, señaló que los elementos estructurantes de la causal estan dados por el numeral 4 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, y por tanto se requiere probar la celebración de un contrato con una entidad pública de cualquier nivel, en interés propio o de tercero, cuyo cumplimiento deba hacerse en el departamento para el cual resultó electo el diputado.
2.4. Para constatar si los elementos de la causal se dan en el presente asunto, el Tribunal empezó por establecer que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, la donación es un contrato definido por el artículo 1443 del Código Civil que por sus características se tiene como unilateral, gratuito, irrevocable, de naturaleza recepticia, en el que participan el donante y el donatario. La donación en la contratación estatal se encuentra precedida de las reglas fijadas para este régimen especial, el cual está signado por el cumplimiento de los fines estatales acudiendo para ello a los contratos previstos en el ordenamiento civil y comercial en ejercicio de la autonomía de la voluntad que se le reconoce a las entidades del Estado, estableciendo como límite único lo preceptuado en el artículo 355 de la Constitución...
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