Auto nº 11001-03-24-000-2014-00403-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 21 de Septiembre de 2016
| Fecha | 21 Septiembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA,
SUBSECCIÓN B
Consejera Ponente: S.L.I. V E LEZ
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número : 11001 - 03 - 24 - 000 - 2014 -00403- 00 ( 3674-14 )
Actor : UNIÓN DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DEL TRANSPORTE MARÍTIMO Y FLUVIAL (UNIMAR) Y ASOCIACIÓN NACIONAL DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE (ASOMMEC)
Demandado : NACIÓN, MINISTERIO DEL TRABAJO
Asunto: Auto que niega solicitud de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 0777 de 2012, 01528 de 2012 y 02037 de 2013, por las cuales el Ministerio del Trabajo declaró que no existió «unidad de empresa» entre la hoy liquidada Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros, en calidad de administradora del Fondo Nacional del Café
El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, formulada por la parte actora en escrito separado del de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de la referencia, en la que planteó como pretensiones, en resumen, las siguientes:
Primera. Que se declare la nulidad de las Resoluciones: i) 0777 del 15 de junio de 2012, por medio de la cual el Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial de Cundinamarca, negó la solicitud presentada por la parte actora orientada a obtener la declaración de «unidad de empresa» entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. en ese momento, en liquidación obligatoria, y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café; ii) 01528 del 28 de septiembre de 2012, por la que el Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial de Cundinamarca, al resolver un recurso de reposición, confirmó la anterior; y iii) 02037 del 18 de junio de 2013, proferida por el Ministerio del Trabajo, Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, confirmando las anteriores.
Segunda. Que a título de restablecimiento del derecho se declare, que entre la CIFM, hoy liquidada, y la FNC, como administradora del Fondo Nacional del Café, existió «unidad de empresa», en la medida que, en su criterio, se puede verificar la realización de actividades similares, conexas o complementarias entre ellas como lo exige el artículo 194 del Código Sustantivo del Trabajo, puesto que el Fondo tenía el control societario al ser dueño del 80% de las acciones de la Compañía y por lo tanto, comercialmente tenían los roles de casa matriz y filial.
Para decidir la solicitud de medida cautelar, la estructura expositiva de la presente providencia será la siguiente: i) en primer lugar, se precisarán algunos elementos generales relativos a la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo; ii) posteriormente, se hará una reflexión general sobre los aspectos más importantes de los actos administrativos demandados, respecto de los cuales se solicita la cautela; iii) en tercer lugar, se procederá a resolver la solicitud de la medida cautelar estudiando los cargos formulados, tanto en el escrito de suspensión provisional como en el concepto de violación de la demanda, así como las pruebas aportadas por la parte demandante; sin tener en cuenta los argumentos de oposición presentados por el Ministerio del Trabajo por haber sido allegados de forma extemporánea; y por último se hará el pronunciamiento del Despacho.
LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO
Establece el artículo 229, inciso 1.º, de la Ley 1437 de 2011, que:
«En todos los procesos declarativos, que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda, o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia…».
Ahora bien, sobre el «contenido y alcance de las medidas cautelares», dispone el primer inciso del artículo 230 ibidem, que éstas:
«… podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».
Por otra parte, en lo referente con los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ejusdem estipula, que:
« Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos ».
De acuerdo con las normas trascritas, la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procederá siempre y cuando pueda comprobarse la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud de la medida, y tal violación puede surgir: i) de la confrontación del acto administrativo demandado con las normas superiores señaladas como violadas; o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
El Consejo de Estado se ha pronunciado en muchas ocasiones sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, detectable a simple vista o prima facie.
Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una etapa en la que las partes aún no han ejercido a plenitud sus derechos de pretensión y excepción, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.
En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado.
En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del J. en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
Hechas las anteriores precisiones generales sobre la medida cautelar de suspensión provisional y sobre la competencia del juez de lo contencioso administrativo para su resolución, a continuación se presenta una síntesis de los actos administrativos demandados.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS
1. Resolución 0777 del 15 de junio de 2012,por medio de la cual el Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial Cundinamarca, negó a la parte actora una solicitud orientada a obtener la declaración de «unidad de empresa» entre la FNC, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, y la CIFM, en liquidación obligatoria para ese entonces.
Los antecedentes del mencionado acto administrativo vienen desde el año 1998, con ocasión de la solicitud presentada por UNIMAR al Ministerio del Trabajo, peticionando que se declarara la «unidad de empresa» entre la CIFM, en ese entonces en proceso de liquidación, y la FNC, como entidad gremial privada. Petición que fue negada por medio de Resoluciones 2996 de 1998 y 2525 de 1999, en las que la mencionada Cartera Ministerial, con fundamento en un estudio técnico económico elaborado por funcionarios del Ministerio ese mismo año, argumentó que aunque la FNC adquirió el 80% de las acciones de la CIFM con recursos del Fondo Nacional del Café, lo cual implica preeminencia económica, no existía unidad de empresa entre una y otra, porque la Federación era apenas una de las accionistas de la Compañía y no su dueña, y además, no existía similitud, conexidad o complementariedad entre sus actividades comerciales estatutarias por cuanto sus objetos sociales no...
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