Sentencia nº 23001-23-33-004-2015-00489-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 3 de Noviembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 658118581

Sentencia nº 23001-23-33-004-2015-00489-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 3 de Noviembre de 2016

Fecha03 Noviembre 2016
EmisorSECCIÓN PRIMERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 23001-23-33-004-2015-00489-01(PI)

Actor: F.L.D.

Demandado: J.C.C.S.

Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA - JUICIO DE CARÁCTER SANCIONATORIO - NO SE CONFIGURA LA INHABILIDAD POR CELEBRACIÓN DE L CONTRATO DE DONACIÓN CUANDO E XISTE DUDA SOBRE LA NATURALEZA CONTRACTUAL DEL ACTO JURÍDICO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 26 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se decretó la pérdida de investidura del diputado de la Asamblea Departamental de C.J.C.C.S..

1.- ANTECEDENTES

1.1. La demanda y las pretensiones

La ciudadana F.L.D., a través de apoderada, acudió ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pretendiendo que se declarara la pérdida de investidura del diputado de la Asamblea Departamental de C.J.C.C.S., elegido para el periodo 2016-2019.

1.2. Hechos que fundamentan la demanda

Los hechos en que se fundamenta la demanda se sintetizan así:

1.2.1. Que el señor J.C.C.S. fue elegido como diputado para la Asamblea Departamental de Córdoba para el periodo 2016 - 2019.

1.2.2.- Que dentro del año inmediatamente anterior a la elección, el señor J.C.C.S. celebró contrato de donación con la Universidad de Cartagena, el cual fue protocolizado a través de la escritura pública 65 de 27 de enero de 2015 en la Notaría Única de Lorica.

1.2.3.- Que en la aludida escritura pública quedó consignado que el demandado donó un lote de terreno de 2 hectáreas de extensión ubicado en el municipio de Santa Cruz de Lorica a favor de la Universidad de Cartagena para la construcción de una sede de dicha institución educativa.

1.2.4.- Que en atención a que el contrato se celebró durante el periodo inhabilitante, se contravino el artículo 33 numeral 4 de la Ley 617 de 2000.

1.3. La causal de pérdida de investidura invocada y sus fundamentos.

Según la parte demandante, los hechos anteriormente descritos constituyen causal de pérdida de investidura según los artículos 33 y 34 de la Ley 617 del 2000, normas que regulan el régimen de inhabilidades de los diputados y específicamente la inhabilidad que contempla el numeral 4 del referido artículo 33, habida cuenta de que la Universidad de Cartagena es una entidad pública y el contrato de donación celebrado entre esta y el demandado lo fue a esacasos 9 meses de la fecha de su elección. Además porque la donación buscaba el favoritismo y la aceptación electoral de los más de 1200 alumnos que se vieron beneficiados con ella.

1.4. Contestación de la demanda

1.4.1- El demandado, en primer término, argumentó que la demanda carecía de un elemento esencial para la prosperidad de la pretensión cual es la demostración de su calidad de diputado, ya que la acción fue impetrada antes de que se posesionara en la asamblea departamental, a lo que se suma el hecho de que tampoco se precisó la causal de pérdida de investidura invocada tal y como lo exige el literal c) de la Ley 144 de 1994.

1.4.2.- A lo anterior agregó que la demanda estaba estructurada como si la pretensión fuera de nulidad electoral y no de pérdida de investidura, y que se omitió indicar el procedimiento aplicable. En cuanto la solicitud de pérdida de investidura, se opuso a ella bajo la consideración de que la Ley 617 de 2000 no contempla la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los diputados, y hacer una interpretación analógica en ese sentido resulta desfavorable dada la taxatividad de dichas causales.

1.4.3.- Que pese a lo anterior, la causal de inhabilidad alegada no se configura ya que si bien es un hecho indiscutible que celebró un contrato de donación con la Universidad de Cartagena, esa institución no puede ser considerada como una entidad estatal toda vez que, a la luz de Constitución Política, es un ente autónomo del orden nacional y por tanto no está sujeta a un régimen especial de contratación.

1.4.4.- Que sumado a lo anterior, la configuración de la causal de inhabilidad exige que en la contratación haya un interés particular, ya sea del interviniente o de un tercero, esto es, que la inhabilidad solo se presenta cuando se prueba que el elegido obtuvo un beneficio para si o para un tercero, presupuesto que no se da en este caso toda vez que el beneficio del contrato de donación está radicado en el interés general.

1.4.5.- Finalmente sostuvo que el objeto del contrato de donación fue que se realizarán las obras de la Universidad de Cartagena en el predio sin que ello constituya intervención en la celebración de contratos dado que nunca se comprometió a realizar él mismo la obra de constricción ni sujetó la donación a condición alguna.

2.- LA SENTENCIA APELADA

2.1. El Tribunal Administrativo de C. decretó la pérdida de investidura del diputado J.C.C.S., no sin antes resolver las excepciones plateadas por él en la contestación de la demanda. Al respecto señaló que la demanda es clara en señalar la violación al régimen de inhabilidades de diputados como causal de pérdida de investidura alegada, y que no se requiere que el actor en estos casos exprese o señale cuál debe ser el procedimiento aplicable al caso pues ese requisito no está previsto en el artículo 4 de la Ley 144 de 1994.

2.2. En cuanto la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los diputados, acudió al precedente jurisprudencial de esta Sección en el que se ha dejado claro que si bien la ley 617 de 2000 no contempla expresamente esa causal, la norma debe leerse de manera concordante con el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 teniendo en cuenta que no ha sido derogado ni expresa ni tácitamente.

2.3. Frente al asunto de fondo, señaló que los elementos estructurantes de la causal estan dados por el numeral 4 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, y por tanto se requiere probar la celebración de un contrato con una entidad pública de cualquier nivel, en interés propio o de tercero, cuyo cumplimiento deba hacerse en el departamento para el cual resultó electo el diputado.

2.4. Para constatar si los elementos de la causal se dan en el presente asunto, el Tribunal empezó por establecer que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, la donación es un contrato definido por el artículo 1443 del Código Civil que por sus características se tiene como unilateral, gratuito, irrevocable, de naturaleza recepticia, en el que participan el donante y el donatario. La donación en la contratación estatal se encuentra precedida de las reglas fijadas para este régimen especial, el cual está signado por el cumplimiento de los fines estatales acudiendo para ello a los contratos previstos en el ordenamiento civil y comercial en ejercicio de la autonomía de la voluntad que se le reconoce a las entidades del Estado, estableciendo como límite único lo preceptuado en el artículo 355 de la Constitución Política que prohíbe la donación de bienes del Estado a particulares.

2.5. Luego de concluir que la donación si es un contrato, el a quo se concentró en determinar si la Universidad de Cartagena tenía la calidad de entidad pública, para lo que acudió a la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha concluido que dichas instituciones a pesar de gozar de autonomía universitaria y un régimen de contratación especial sí pueden ser del orden oficial o estatal a partir de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 30 de 1992.

2.6. En concordancia con todo lo anterior, el tribunal encontró acreditada la causal y decretó la pérdida de investidura del demandado, decisión de la que se apartó uno de los magistrados, quien sostuvo que en atención al carácter de sanción que tiene la pérdida de investidura, y que genera la muerte política del afectado, las causales que la suscitan deben ser estudiadas de manera restrictiva en garantía del debido proceso y del principio de legalidad. Así, sostuvo que entre la Universidad de Cartagena y el demandado no se suscribió contrato alguno como quiera que lo acreditado fue un acto notarial en el que se dio fe de las declaraciones que se hicieron ante el notario sin que se generara obligación alguna a cargo de la entidad y sin que el supuesto acuerdo de voluntades se elevara a escrito.

2.7. Sumado a lo anterior, el magistrado disidente aseguró que aun si se aceptara que la escritura pública era un contrato, tampoco se acreditaba la causal toda vez que el numeral 4 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 exige que este se celebre en interés propio o de un tercero, requisito que no se acreditó ya que la donación realizada muestra un interés altruísta que redunda a favor del interés social o público.

3.- E L RECURSO DE APELACIÓN

3.1.- La parte demandada, a través de su apoderado, presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia manifestando que si bien es cierto el Consejo de Estado ha venido reiterando que la violación al régimen de inhabilidades sí constituye causal de pérdida de investidura para los diputados, ello no es óbice para que este alto tribunal reconsidere esa posición teniendo en cuenta que la Corte Constitucional no comparte esa postura jurisprudencial y que a partir de la regla prevista en el artículo 48 numeral 6 de la Ley 617 de 2000 no puede concluirse otra cosa distinta a que esa causal no opera respecto de los diputados, ya que con anterioridad a la expedición de dicha ley no había ninguna regulación que así lo previera, lo que conlleva a señalar que el precedente aplicado a los concejales para aplicar la causal de pérdida de investidura no se puede extender a la de los diputados. Además, que se incurre en el error de confundir el régimen de inhabilidades e incompatibilidades con el régimen de...

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