Sentencia nº 66001-23-33-000-2015-00335-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 13 de Octubre de 2016
| Fecha | 13 Octubre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: R.A.S.V. (E)
Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00335-01(PI)
Actor: W.R.C.
Demandado: R.D.O.P.
Referencia: PÉR DIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL DE PEREIRA
Referencia: Conflicto de intereses por haber participado en la aprobación de un Acuerdo que otorga beneficios tributarios a los morosos del Impuesto Predial Unificado. Hay lugar a decretar la pérdida de investidura por esta causal, por no haberse declarado impedido existiendo un interés directo y actual por su condición de deudor moroso de este impuesto.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el concejal R.D.O.P. en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 29 de septiembre de 2015, a través de la cual se decretó su pérdida de investidura como Concejal de Pereira (Risaralda).
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El ciudadano W.R.C., mediante escrito presentado el 1º de septiembre de 2015, demandó la pérdida de investidura del concejal R.D.O.P., con los siguientes fundamentos:
La causal invocada
Es la prevista en el artículo 48 numeral 1º de la Ley 617 de 2000, que preceptúa:
«Artículo 48. Pérdida de Investidura de Diputados, C.M. y D. y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. […]»
1.2. Hechos
En los comicios del 28 de octubre de 2007, el ciudadano R.D.O.P. resultó elegido Concejal de Pereira (Risaralda) para el periodo 2008-2011.
El Alcalde de P. en uso de sus facultades constitucionales y legales presentó ante el Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo No. 15 de 2009 “Por medio del cual se toman determinaciones en materia de cartera de los Impuestos de Industria y Comercio, Avisos y Tableros e Impuesto Predial Unificado, la Contribución por V. y cartera del liquidado Fondo de Vivienda Popular de Pereira”.
El 28 de abril de 2009, la Comisión Segunda Permanente del Concejo de Pereira aprobó en primer debate el proyecto de Acuerdo No. 15 de 2009.
El 13 de mayo de 2009, la Plenaria del Concejo de Pereira aprobó en segundo debate el proyecto de Acuerdo No. 15 de 2009.
Una vez surtidos todos los trámites de aprobación del proyecto de Acuerdo referido, se denominó Acuerdo No. 12 de 2009 “Por medio del cual se toman determinaciones en materia de cartera de los Impuestos de Industria y Comercio, Avisos y Tableros e Impuesto Predial Unificado, la Contribución por V. y cartera del liquidado Fondo de Vivienda Popular de Pereira”.
El demandado incurrió en conflicto de intereses, por intervenir en la discusión y aprobación del Acuerdo No. 12 de 2009, sin expresar su impedimento, toda vez que tenía un interés directo en el mismo, pues como deudor moroso en el pago del Impuesto Predial Unificado y de la Contribución por Valorización de un bien inmueble de su propiedad y de su cónyuge, resultaría beneficiado con una amnistía tributaria contenida en el citado Acuerdo.
Posteriormente, en los comicios del 30 de octubre de 2011, el ciudadano R.D.O.P. resultó elegido nuevamente como Concejal de P. para el periodo 2011-2015.
LA CONTESTACIÓN
Admitida la demanda por auto de 3 de septiembre de 2015, el apoderado del concejal R.D.O.P. solicitó despachar desfavorablemente las pretensiones de la demanda, toda vez que para la época en que se llevó a cabo la discusión y aprobación del Acuerdo No. 12 de 2009, el bien inmueble que hubiera podido beneficiarse de la amnistía tributaria, se encontraba bajo la administración directa y personal de la señora M.C.A. Posada, cónyuge del concejal y con la cual decidió de común acuerdo y de hecho, la partición de bienes hace más de 9 años.
Sostuvo que la actuación del señor R.D.O.P. en su condición de concejal del municipio de P., al intervenir y votar el Acuerdo No. 12 de 2009, se enmarca dentro de la excepción establecida en la misma regla aducida como infringida, en cuanto dispone: “No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”. Esta excepción se encuentra reproducida en el artículo 53 del Acuerdo No. 57 de 2008, por medio del cual se adopta el Reglamento Interno del Concejo Municipal de P..
3. LA AUDIENCIA
El 21 de septiembre de 2015 se celebró la audiencia pública, con asistencia del Procurador Delegado ante el Tribunal, el demandante y el demandado.
4.1. El ciudadano W.R.C. insistió en que el concejal demandado incurrió en la causal de conflicto de intereses, por haber participado en la aprobación del Acuerdo No. 12 de 2009 “Por medio del cual se toman determinaciones en materia de cartera de los Impuestos de Industria y Comercio, Avisos y Tableros e Impuesto Predial Unificado, la Contribución por V. y cartera del liquidado Fondo de Vivienda Popular de Pereira”, siendo propietario de un inmueble ubicado en la ciudad de P. y respecto del cual figura como deudor del Impuesto Predial, contribución de valorización, más los intereses de mora.
Adujo que si el bien inmueble fue objeto de partición de común acuerdo, esta debe constar en escritura pública para que tenga efectos jurídicos, de lo contrario se estará simplemente frente a una situación de hecho tal como ocurre en el caso concreto.
Estimó que si bien puede observarse que es a la señora M.C.A. Posada a quien le consignan los cánones de arrendamiento y la que ha suscrito los contratos de arrendamiento, ejerciendo actos de disposición y administración sobre el inmueble en cuestión, ello no desdibuja la calidad de propietario que ostentaba e concejal demandado a la fecha del trámite del Acuerdo No. 12 de 2009 y que aún posee.
Indicó que las obligaciones del inmueble como el pago del Impuesto Predial, contribución de valorización y los respectivos intereses moratorio generados, son responsabilidad solidaria entre la señora M.C.A. Posada y el señor R.D.O.P..
Respecto de la excepción que plantea la incompatibilidad establecida en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, recalcó que el Acuerdo No. 12 de 2009 no está dirigido a toda la población del municipio de P. sino a una porción de ella, esto es, a los deudores morosos de cada uno de los Impuestos Predial, Industria y Comercio, avisos y tableros, y la contribución de valorización; es decir, que se trató de un acuerdo para unos destinatarios específicos, lo que lleva a indicar que se está frente a los que la doctrina ha denominado el acto administrativo individual, particular o concreto.
4.2. El Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo puso de presente que si bien es cierto que el hecho de participar activamente en el proyecto de Acuerdo No. 12 de 2009, en principio podría considerarse un proceder irregular o cuestionable del concejal demandado por ser deudor moroso del Impuesto Predial, también lo es que su conducta no afecta ni trasgrede el ordenamiento jurídico y como tal, no da lugar a decretar la pérdida de investidura.
Sostuvo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que cuando el interés particular se confunde con el interés general no puede predicarse la edificación de un interés directo o beneficio subjetivo del miembro de la respectiva corporación pública.
4.3. El demandado R.D.O.P. manifestó que el actor no demostró la calidad de concejal para la época en que se refiere que acaeció el supuesto de hecho configurativo del conflicto de interés, pues no se allegó el acto de posesión del demandado como lo exige el artículo 49 de la Ley 136 de 1994.
Adujo que para la época en que se presentó el supuesto conflicto de interés, la señora M.C.A. Posada y el concejal demandado se encontraban separados de hecho tanto de bienes como de cuerpos.
Manifestó que para la fecha en que fue aprobado el Acuerdo No. 12 de 2009, el concejal no compartía el inmueble con la señora M.C.A. Posada desde hacía más de dos años y, por tanto, no se benefició de la amnistía tributaria.
Reiteró que la actuación cumplida por el concejal demandado, al intervenir y votar el Acuerdo No. 12 de 2009, se enmarca dentro de la excepción establecida en la misma regla aducida como infringida. Indicó que el Acuerdo se discutió y aprobó en igualdad de condiciones con la comunidad beneficiada con la amnistía tributaria, lo que prueba que el demandado obró no para favorecerse a sí mismo sino en interés de la comunidad a la que representa.
II. LA SENTENCIA APELADA
En sentencia de 29 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Risaralda decretó la pérdida de investidura del Concejal R.D.O.P., por estimar que se encuentra demostrada la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses por su participación en la aprobación del Acuerdo No. 12 de 2009 2009 “Por medio del cual se toman determinaciones en materia de cartera de los Impuestos de Industria y Comercio, Avisos y Tableros e Impuesto Predial Unificado, la Contribución por Valorización y cartera del liquidado Fondo de Vivienda Popular de Pereira”, el cual contiene una amnistía tributaria en el pago del Impuesto Predial y contribución de valorización que beneficia a un inmueble de su propiedad y de su cónyuge.
Respecto a la calidad de concejal del señor R.D.O.P. para los períodos constitucionales 2008-2011 y 2012-2015, el a quo indicó que el proceso de pérdida de investidura se encuentra regulado en la Constitución Política, en la Ley 144 de 1994, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso...
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