Sentencia nº 68001-23-33-000-2013-00162-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 29 de Septiembre de 2016
| Fecha | 29 Septiembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero p onente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre del dos mil dieciséis (2016)
Radicación número : 68001-23-33-000-2013-00162-01 ( 2201-14 )
Actor: O.I.M.Q.
Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN, SUCEDIDA POR LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP
Sentencia O-018-2016
ASUNTO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 27 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con la que se accedieron a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La señora O.I.M.Q. en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, demandó a la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación, sucedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante, UGPP.
Pretensiones
La demandante solicitó que se declare la nulidad de las resoluciones RDP 005110 de 6 de julio de 2012 y RDP 010084 de 27 de septiembre de 2012, mediante las cuales la demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho pidió que se reconozca y pague la pensión gracia a partir del 19 de agosto de 2011, con inclusión en la base de liquidación todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior, debidamente indexado hasta la fecha de pago definitivo; así mismo, solicitó que se condene a la demandada en costas y gastos del proceso.
Fundamentos fácticos
La demandante nació el 22 de marzo de 1956, fue vinculada al servicio de educación territorial desde el 8 de septiembre de 1976 hasta el 30 de abril de 1979, fecha en la cual inició estudios universitarios; posteriormente, fue vinculada nuevamente como docente nacionalizada desde el 18 de abril de 1994 hasta el 18 de agosto de 2011, fecha en la que completó los 20 años de servicios.
Afirmó que la vinculación al servicio educativo se realizó a través de nombramientos departamentales y se prestó en escuelas primarias de orden territorial.
Indicó que el 17 de abril de 2012 presentó solicitud de reconocimiento de pensión gracia, la cual fue negada mediante los actos administrativos demandados.
Normas violadas y concepto de violación
En la demanda se citan como violados los artículos 2.º, 13 y 53 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933; 43 de 1975 y 91 de 1989; artículos 138, 155, 168, subsiguientes y concomitantes del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; y artículos 612, siguientes y concomitantes del Código General del Proceso.
Como concepto de violación expuso en síntesis que la demandada realizó una errada interpretación, ya que consideró que la vinculación de la docente fue nacional y realmente fue nacionalizada, toda vez que los nombramientos fueron realizados por una autoridad de orden territorial y prestó sus servicios en escuelas urbanas.
En ese sentido, refirió que cumplió con los requisitos de edad, tiempo de servicios, vinculación anterior a 1981 y buen comportamiento.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La UGPP se opuso a la totalidad de las pretensiones, toda vez que el tiempo comprendido entre el 12 de abril de 1994 al 30 de diciembre de 2012, la docente prestó sus servicios como docente nacional, tal y como lo establece el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Propuso las excepciones de presunción de legalidad de los actos administrativos, inexistencia de la obligación, prescripción y las genéricas o innominadas que se demuestren en el proceso.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 27 de febrero de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regula la pensión gracia determinó que para ser acreedor de dicha prestación se requiere que el titular del derecho ostente una vinculación de carácter municipal, departamental o regional, sin que sea posible computar servicios prestados a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, pues ello se opone abiertamente a su naturaleza y finalidad.
De acuerdo a las pruebas aportadas al proceso, concluyó que la demandante durante su vida laboral estuvo vinculada al servicio educativo como docente oficial de carácter territorial, encontrándose acreditados los 20 años de servicios como docente nacionalizada y en ese orden tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
La apoderada de la UGPP, inconforme con la decisión de primera instancia, presentó recurso de apelación en el que expuso los siguientes argumentos:
De acuerdo con el régimen legal que regula el reconocimiento de la pensión gracia, es claro que la demandante no puede ser acreedora de dicha prestación, toda vez que se encontraba vinculada al servicio oficial como docente nacional, debido a que los nombramientos en los cargos que ejerció la demandante fueron financiados con recursos del orden nacional.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandante, reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
La UGPP, reafirmó los argumentos expuestos en el recurso de apelación.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Guardó silencio.
CONSIDERACIONES
Problema jurídico.
El problema jurídico que se debe resolver en esta sentencia se resume en la siguiente pregunta:
¿El tiempo de servicios desempeñado por la señora O.I.M.Q. como docente entre los años 1994 y 2011 es válido para efecto del reconocimiento de la pensión gracia?
Para tal efecto debemos desarrollar los siguientes aspectos: a) el marco normativo y finalidades de la pensión gracia y b) el caso concreto:
La pensión gracia.
1. La pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, cuyos requisitos iniciales son los siguientes:
« […] Artículo 1º.- Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años , tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
[…]
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.
(Derogado por la Ley 45 de 1931).
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un M. pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.
Que observe buena conducta.
(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931).
Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. […]» (Subrayado fuera del texto original).
2. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública y autorizó a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
3. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, la pensión gracia de jubilación se hizo extensiva a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
4. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a) limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que:
« […] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]»
5. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó:
« […] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación...
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