Concepto nº 11001-03-06-000-2016-00051-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 28 de Septiembre de 2016
| Fecha | 28 Septiembre 2016 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre dos mil dieciséis (2016)
R. número: 11001- 03-06-000-2016 -00 051-00(2287 )
Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
El Ministerio de Justicia y del Derecho consulta a la Sala acerca de la autoridad competente para decidir las solicitudes de traslado de condenados extranjeros que son nacionales de países con los cuales Colombia no ha celebrado un tratado internacional en la materia.
I. ANTECEDENTES
En el escrito de la consulta, el Ministerio presentó a la Sala las siguientes consideraciones:
1. El artículo 7º del Decreto Ley 2897 de 2011 establece las funciones de la Oficina de Asuntos Internacionales del Ministerio de Justicia y del Derecho. Dentro de estas se encuentran las relativas a: i) adelantar los trámites administrativos respectivos, para el desarrollo de las funciones de repatriación, extradición y asistencia judicial, y ii) estudiar, tramitar y proyectar, en coordinación con la Oficina Asesora Jurídica, para la firma del Ministro, los actos administrativos que conceden la repatriación a los colombianos.
Por lo tanto, corresponde al Ministerio de Justicia y del Derecho, particularmente al Ministro, aprobar a través de acto administrativo las solicitudes de traslado (repatriación) al territorio colombiano de los nacionales condenados y recluidos en el exterior.
2. Colombia ha suscrito y ratificado con algunos países (Panamá, Costa Rica, Venezuela, Ecuador y España) tratados internacionales para el traslado de personas condenadas, los cuales se han incorporado al ordenamiento jurídico colombiano.
3. En estos tratados se designa al Ministerio de Justicia y del Derecho como la autoridad central que tiene a su cargo el ejercicio de las funciones previstas en los mismos. En esta dirección, le han otorgado al Ministerio la competencia para decidir sobre las solicitudes de repatriación de los colombianos condenados y recluidos en el exterior, y de los extranjeros condenados y recluidos en Colombia.
4. El artículo 1º del Decreto 4328 de 2011 creó la “Comisión Intersectorial para el Estudio de las Solicitudes de Repatriación de Presos”. Esta Comisión está integrada por: i) el Ministro de Relaciones Exteriores, quién puede delegar su participación en el Director de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al Ciudadano, ii) el Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa del Ministerio de Justicia y del Derecho o su delegado, y quien la preside, y iii) el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) o su delegado. Asimismo, la Comisión está facultada para invitar a los funcionarios, representantes de las entidades, expertos y demás personas que considere conveniente para el desarrollo de los fines de la Comisión.
5. La Comisión tiene las funciones de: i) coordinar y orientar el estudio de las solicitudes de repatriación realizadas por colombianos condenados y recluidos en el exterior así como las de los extranjeros condenados y recluidos en Colombia, y ii) recomendar al Ministro de Justicia y del Derecho sobre la decisión a tomar frente a las solicitudes de repatriación sometidas a su consideración.
6. El Decreto 4328 de 2011 estableció también una Secretaría Técnica, la cual está cargo de la Oficina de Asuntos Internacionales del Ministerio de Justicia y del Derecho.
7. No se encuentra ninguna norma en concreto que otorgue la competencia al Ministerio de Justicia y del Derecho para decidir sobre el trámite de repatriación de extranjeros condenados y recluidos en Colombia, que son nacionales de países con los cuales no existe tratado internacional suscrito y ratificado.
8. Sin embargo, considera la autoridad consultante que el Ministerio de Relaciones Exteriores sería la entidad encargada de adelantar, tramitar y decidir, por medio de la subscripción de un canje de notas - o el mecanismo que estime conveniente-, sobre los traslados de ciudadanos extranjeros, que por razones humanitarias, se pretendan hacer con países con los cuales no media un tratado sobre la materia. Lo anterior, teniendo en cuenta que corresponde al referido Ministerio, como organismo rector del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores, articular las acciones de las distintas entidades del Estado en lo concerniente a las relaciones internacionales y la política exterior del país.
De otra parte, luego de realizada una audiencia con los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Relaciones Exteriores, este último entregó a la Sala un documento con las siguientes consideraciones:
1. Una lectura armónica de los Decretos 2897 de 2011 y 4328 de 2011 permite concluir que la función de autorizar las solicitudes de repatriación, sin importar la nacionalidad del solicitante, corresponde en cualquier caso al señor Ministro de Justicia y del Derecho.
2. El Decreto 869 de 2016, a través del cual se establecen las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, no otorgó a esta autoridad ninguna potestad en materia de repatriaciones.
3. La función de la Comisión Intersectorial para el Estudio de las Solicitudes de Repatriación de Presos, se limita a recomendar los traslados que deben otorgarse con fundamento en los instrumentos legales y los tratados internacionales.
4. El Decreto 4328 de 2011 no diferencia entre el procedimiento que debe adelantarse en los casos en los cuales media un tratado internacional, de aquel que debe surtirse por razones humanitarias.
5. Las autorizaciones de repatriación de casos en los que no medie un tratado internacional, como las otorgadas con fundamento en razones humanitarias, deben concederse a través de un acto administrativo.
6. En la decisión adoptada por el Ministerio de Justicia y del Derecho deben establecerse las garantías para el cumplimiento de la sentencia y las condiciones para llevar a cabo la repatriación. No corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores determinar dichos elementos, pues el canje de notas es un mecanismo exclusivamente formal a través del cual se comunica la decisión del Ministerio de Justicia y del Derecho a otro Estado.
7. El Gobierno colombiano tiene la obligación de hacer respetar y garantizar el cumplimiento de las decisiones de los jueces colombianos. Por esta razón, de manera previa a la ejecución de la repatriación aprobada por los Estados, el Gobierno debe, a través de una nota diplomática, solicitar la garantía del cumplimiento de la pena de la persona repatriada. Tanto la nota, como la respuesta deben ser puestas en conocimiento del juez de ejecución de penas y medidas de seguridad. En esta dirección, el Ministerio de Justicia y del Derecho debe pedirle al Ministerio de Relaciones Exteriores que a través de una nota diplomática, proceda a solicitar la garantía de cumplimiento de la pena impuesta.
8. En suma, el Ministerio de Relaciones Exteriores, como canal diplomático, es la entidad competente para remitir las comunicaciones formales del Gobierno Nacional a otro Estado, y en consecuencia, en materia de repatriaciones, su competencia se limita a adelantar esta tarea y a participar en la Comisión Intersectorial para el Estudio de las Solicitudes de Repatriación de Presos.
Con fundamento en lo anterior, el Ministerio de Justicia y del Derecho formula las siguientes PREGUNTAS:
1. ¿A qué autoridad le corresponde la facultad de estudiar, tramitar y decidir sobre las solicitudes de repatriación o traslado de ciudadanos extranjeros condenados en Colombia, y que son de países de los cuales no media un tratado internacional?
2. ¿Cuáles son las normas aplicables al momento de decidir sobre las solicitudes de que trata el numeral anterior?
3. ¿Mediante qué acto se debe adoptar la decisión de conceder o negar el traslado de un ciudadano extranjero condenado en Colombia, nacional de un país con el cual no media un tratado internacional?
II. CONSIDERACIONES
Con el propósito de responder a los interrogantes realizados en la consulta, la Sala se referirá inicialmente a : i) la figura del traslado de condenados extranjeros, ii) la Comisión Intersectorial para el Estudio de las Solicitudes de Repatriación de Presos, i i i) e l concepto de competencia y iv ) e l principio de legalidad.
a. El traslado de condenados extranjeros
La figura del traslado internacional de condenados extranjeros ha sido concebida por la doctrina como una forma de cooperación penal internacional mediante la cual se hace:
“ [E] ntrega de un sentenciado a pena privativa de libertad que el Estado que ha dictado la respectiva condena hace al Estado de la nacionalidad o residencia permanente del condenado - sea a requerimiento del sentenciado, sea a iniciativa de cualquiera de los países interesados - para que la condena pronunciada se cumpla en establecimientos carcelarios del último Estado con la finalidad de evitar los efectos negativos de la extranjería o la falta de arraigo territorial en el período ejecutivo de la sanción” .
Aunque originalmente la transferencia de personas condenadas se consideraba contraria a la soberanía del Estado, a la territorialidad de la ley penal y a la potestad exclusiva del Estado de administrar su sistema penal, actualmente es una práctica aceptada que está dirigida a: i) proteger a los ciudadanos, ii) promover la seguridad pública, y iii) mejorar la cooperación internacional.
La jurisprudencia constitucional colombiana ha señalado que no existe un derecho a ser repatriado y que la decisión de conferir o no el traslado es una decisión soberana de cada Estado.
1) Razones que justifican el traslado internacional de personas condenadas.
La doctrina ha identificado múltiples razones que justifican el traslado internacional de personas condenadas. Entre las más importantes se destacan las...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba