Sentencia nº 25000-23-27-000-2012-00511-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 30 de Agosto de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 658122137

Sentencia nº 25000-23-27-000-2012-00511-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 30 de Agosto de 2016

Fecha30 Agosto 2016
EmisorSECCIÓN CUARTA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: M.T.B. DE VALENCIA (E)

Bogotá D. C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 25000 - 23 - 27 - 000 - 2012 - 00511-01(21442)

Actor: U.S.A. E.S.P.

Demandado: SUPERIN TENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS

FALLO

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia del 21 de agosto de 2014, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos administrativos que determinaron la contribución especial establecida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, a cargo de la demandante, para la vigencia 2011.

Dicho fallo dispuso:

SEGUNDO.- Declarar no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada.

TERCERO.- DECLARAR LA NULIDAD de la Liquidación Oficial de Contribución Especial del año 2011, identificada con el No. De radicado 20115340000296 del 7 de julio de 2011, proferida por la Directora Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; la Resolución No. SSPD-20115300034015 del 2 de noviembre de 2011, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la actora en contra de la liquidación oficial; y la Resolución No. SSPD-201150000041855 del 21 de diciembre de 2011, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación promovido por la libelista en contra de la mencionada liquidación.

CUARTO.- A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordena a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la devolución de la suma pagada por concepto de contribución especial de energía eléctrica, esto es, la suma de quinientos millones novecientos diecisiete mil pesos ($500.917.000) junto con los intereses que se causen legalmente.

QUINTO.- NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda.”

.

ANTECEDENTES

El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 creó una contribución especial para recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia que presta la Superintendencia de Servicios Públicos a las entidades sometidas a su regulación.

Tal contribución debe liquidarse y pagarse anualmente, de acuerdo con las reglas establecidas en la misma norma legal, y la Superintendencia define su tarifa vía general.

Según dichas reglas, la contribución no puede superar el 1% de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente en el año anterior a aquél en el que se hace el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia.

Mediante Resolución SSPD-20111300017485 del 28 de junio de 2011, se estableció la tarifa para dicho año, en el 0.7397% y se dispuso que las erogaciones que integran la base de liquidación para la contribución especial son las contempladas en la Resolución SSPD 2011300008735 del 12 de abril de 2011.

La Directora Financiera de la Superintendencia determinó, por Resolución Nº 20115340000296 del 7 de julio de 2011, que la contribución a cargo de la demandante como prestadora del servicio de energía eléctrica, ascendía a $476.150.000, tomando como base de liquidación la suma de $64.370.694.500.

Tal decisión fue confirmada por las Resoluciones Nº 20115300034015 del 2 de noviembre de 2011 y 20115000041855 del 21 de diciembre del mismo año, en sede de los recursos de reposición y apelación interpuestos.

DEMANDA

U.S.A. E.S.P. demandó la nulidad de la Liquidación Oficial 201153400000296 del 7 de julio de 2011, y de las Resoluciones 20115300034015 y 20115000041855, expedidas el 2 de noviembre y el 21 de diciembre del mismo año. En consecuencia, solicitó que se declare que la contribución especial ordenada por dichos actos no debe cobrarse y que pagó por dicho concepto la suma ajustada a los criterios que fijó la Ley 142 de 1994 ($83.258.136.29).

Subsidiariamente, pidió que se anule parcialmente la liquidación oficial mencionada y, de acuerdo con ello, que se declare la nulidad de las resoluciones citadas. En consecuencia, solicitó ordenar que la contribución especial del año 2011 se liquide nuevamente con la inclusión de todos los conceptos que integran los gastos de funcionamiento y que se le devuelva las sumas que tuvo que pagar injusta y arbitrariamente por razón de los actos acusados.

Estimó violados los artículos 95 (N. 9), 150 (N. 12), 338 y 352 de la Constitución Política; 5 y 36 del Decreto 111 de 1996; 13 y 24 del Decreto 115 de 1996; 330 del Plan General de Contabilidad Pública; 85.1 y 85.2 de la Ley 142 de 1994. Sobre el concepto de violación expuso, en síntesis:

La Resolución SSPD-20111300017485 del 28 de junio de 2011 interpretó erróneamente el concepto de gastos de funcionamiento, disponiendo la fijación de la tarifa de la contribución especial del 2011 de acuerdo con las necesidades del gasto presupuestal para ese año, a pesar de existir un superávit que condujo a que la SSPD realizara dferentes devoluciones y compensaciones.

Dicha resoución no se motivó en los criterios de objetividad que se invocaron al expedirla, como si las liquidaciones anteriores hubieran sido anormales, ilegales o producto de la mala fe de los funcionarios que las hicieron, y que, sin embargo, en decir de la demandante, si tenían claro lo que conformaba el concepto de gastos de funcionamiento.

La demandada violentó el marco constitucional y legal de dicho concepto que, a su vez, integra el de gastos autorizados para cada vigencia fiscal.

De acuerdo con la estructura del presupuesto de gastos conformado por los de funcionamiento (de personal, generales y transferencias), la deuda pública y la inversión, los gastos de funcionamiento de URRA S. A. corresponden a los de administración, sueldos y salarios, contribuciones efectivas, aportes sobre la nómina, generales, impuestos, contribuciones y tasas (ítems 5, 51, 5101, 5103, 5104, 5111 y 5120).

Los gastos que exigen los actos demandados no se requieren para la marcha de la empresa demandante y se apartan de los concebidos por la doctrina, la jurisprudencia y la misma Ley 142 de 1994, que asocia dichos gastos al servicio sometido a regulación, como inherentes o inseparables al mismo.

Tanto el Plan General de Contabilidad Pública como el Plan de Contabilidad para Entidades Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios identifican el servicio de la deuda, los gastos de inversión y la disponibilidad final como rubros independientes de los gastos de funcionamiento.

La demandada dispuso deliberadamente que todo lo incluido en los estados financieros reportados y certificados son gastos de funcionamiento, aplicando la tarifa del 0,7397% para la vigencia 2011, no obstante que tales estados se dividen en dos grandes especies contables, opuestas y definidas.

Los gastos de funcionamiento se asocian al concepto de gastos operacionales y ninguno de los conceptos de las cuentas contables 53, 5302, 5304, 5306, 5307, 5309, 5311, 5312, 5313, 5314, 5317, 5330, 5331, 5340, 5345, 58, 5801, 5802, 5803, 5805, 5806, 5810 y 5815 es inherente al funcionamiento de la demandante; simplemente son del restore de todo estado financiero.

Según el presupuesto ejecutado por la actora a 31 de diciembre de 2010, $11.255.662.604.52 corresponde a gastos de funcionamento derivados de sueldos, gastos generales, contribuciones efectivas y aportes sobre la nómina, y sobre ese valor se genera una contribución especial de $83.258.136.29, de modo que al tener que pagar el valor dispuesto por los actos demandados, se generó una diferencia de $392.891.863.71 que debe devolvérsele.

Los antecedentes legislativos del proyecto de originó la Ley 142 de 1994 muestran que si bien en principio se previó que la contribución fuera liquidada sobre todos los gastos de funcionamiento, al final se dispuso que se haría solamente sobre los asociados al servicio sometidos a regulación.

Los actos acusados desconcieron tal premisa, alterando así la base de liquidación dispuesta en la ley en cuanto tomó todas las cuentas de la clase 5 (gastos), con las adiciones del grupo 75 (costos de producción).

Por definición, los gastos de funcionamiento no pueden estar al arbitrio de ninguna entidad a riesgo de agravar y socavar los intereses económicos de los contribuyentes.

La Resolución 200111300017485 del 28 de junio de 2011 lesionó los intereses de las empresas de servicios públicos y se apartó del criterio fijado por el Consejo de Estado para definir los gastos de funcionamiento, de los que no hacen parte los impuestos, las tasas, las contribuciones, las transferencias ni los contemplados en la licencia ambiental que claramente la demandante no necesita para desarrollar su objeto social.

Los conceptos de “gastos de funcionamiento” y “gastos asociados al servicio sometido a regulación” son ontológicamente distintos. Entre las distintas clases de gastos que se definen en el Plan de Contabilidad, no todos son de funcionamiento ni están asociados al servicio sometido a regulación.

Si los gastos de funcionamiento fueran todos los incluidos en la clase 5, no tendría sentido que el legislador que el legislador precisara que sólo los asociados al servicio sometido a regulación hacen parte de la base para liquidar la contribución especial.

Ante la ausencia de una definición legal concreta, el Consejo de Estado tomó como análogos los conceptos de gastos de funcionamiento y gastos operacionales, como cuentas representativas de los valores causados o pagados en desarrollo directo de la operación básica u objeto social del ente prestador de serviciosm públicos.

Algunos de esos gastos no estás asociados al servicio sometido a regulación, es decir, no son inherentes o inseparables del servicio respectivo, tal es el caso de las cuentas 53, 58, 5801, 5802, 5803, 5805, 5806, 5810 y 5815.

Así pues, los gastos de funcionamiento y los gastos de funcionamiento asociados...

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