Sentencia nº 52001-23-31-000-2011-90551-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 29 de Agosto de 2016
| Ponente | MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA |
| Fecha de Resolución | 29 de Agosto de 2016 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente (E): MAR THA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 52001-23-31-000-2011-90551-01(22050)
Actor: DEPARTAMENTO DE NARIÑO
Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
FALLO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 30 de enero de 2015, que dispuso:
“ PRIMERO. - DECLARAR la nulidad de las Resoluciones no 389 y 499 de 2010, por medio de las cuales se ordena el pago de aportes a la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, en consecuencia no procederá el cobro persuasivo o coactivo, por las consideraciones ya expuestas.
(…)”
ANTECEDENTES
Por mandato de la Ley 21 de 1982, así como del Decreto 2388 de 1979, los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, deben pagar al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, un aporte parafiscal equivalente al seis por ciento (6%) del monto de sus respectivas nóminas.
Un cuatro por ciento (4%) de ese aporte se destina a proveer el pago del subsidio familiar, un medio por ciento (1/2 %) al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, para programas específicos de formación profesional acelerada, durante la prestación del servicio militar obligatorio, otro medio por ciento (1/2%) a la Escuela Superior de Administración pública (ESAP), y un 1% a las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, D. o Municipales.
Para efecto de liquidar los aportes, la ley entendió por nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos que lo integran en los términos de la ley laboral, cualquiera que fuere su denominación y, además, los relacionados con descansos remunerados de ley y convencionales o contractuales.
El 27 de septiembre de 2010, el SENA liquidó los aportes parafiscales a cargo de la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, por los años 2006 a 2008, inclusive, en cuantía de $171.210.140, incluyendo los intereses moratorios generados por el no pago oportuno de los mismos.
Mediante Resolución 0389 del 11 de octubre del mismo año, el ente demandado le ordenó al demandante que pagara la liquidación anterior, más los intereses correspondientes.
Tal decisión fue confirmada por la Resolución 0499 del 23 de diciembre de 2010, en sede del recurso de reposición interpuesto.
DEMANDA
El Departamento de Nariño demandó la nulidad de las Resoluciones 0389 del 11 de octubre de 2010 y 0499 del 23 de diciembre del mismo año. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que no puede perseguirse el cobro persuasivo ni coactivo de las sumas cuyo pago fue ordenado por los actos demandados.
Estimó violados los artículos 29 y 209 de la Constitución política; 635 del Estatuto Tributario; 9 de la Ley 68 de 1923 y 3 de la Ley 1066 de 2006. Sobre el concepto de violación expuso, en síntesis:
La Secretaría Departamental de Nariño pagó los aportes parafiscales de las vigencias 2006, 2007 y 2008, sin que los actos demandados valoraran ese hecho.
Tales actos se fundamentaron en liquidaciones erróneas y contrarias a la realidad, que constituyen una falsa motivación, en cuanto aducen que la demandante realizó pagos por debajo de los realmente comprobados.
Así mismo, se trata de actos irregularmente expedidos, porque invocan la Liquidación 1 del 27 de septiembre de 2010 que no corresponde a la realidad y desconoce los pagos hechos al SENA, reclamando adicionalmente intereses moratorios que nunca se han generado. Ello enriquecería sin causa a dicha entidad, por involucrar cobros de lo que no se debe, en detrimento de los recursos del Sistema General de Participaciones confiado al Departamento de Nariño para la administración del servicio educativo en su territorio.
De otra parte, las Resoluciones acusadas no se le notificaron al Gobernador de Nariño, sino a la Secretaría de Educación del Departamento, que no representa al ente territorial; ni la Liquidación 1 del 27 de septiembre de 2010 se puso en conocimiento de dicha secretaría. La copia de ese documento tuvo que pedirse aparte, el 10 de junio de 2011.
Finalmente, la acción escogida es procedente para cuestionar la legalidad de las mencionadas resoluciones, por cuanto definieron expresamente la situación jurídica, individual y subjetiva del demandante, y las resultas del proceso van más allá de salvaguardar la mera legalidad del ordenamiento jurídico.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Servicio Nacional de Aprendizaje se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones:
Los actos demandados sólo fijaron la liquidación de aportes de un empleador, previa fiscalización de la nómina y los conceptos sobre los cuales se realizaron los respectivos pagos durante los periodos 2006, 2007 y 2008, sin contrariar la Constitución ni la Ley.
Dichos actos citaron las normas pertinentes al proceso de fiscalización en el cual participó la demandante, y determinaron y liquidaron el monto adeudado con base en la documentación que dicha parte suministró al SENA.
No se requiere notificar los actos previos a los demandados, máxime cuando la propia fiscalizada participó en el proceso de determinación de los valores liquidados a su cargo, que duró más de seis meses, y se le permitió ejercer su derecho de defensa dentro del mismo, al comunicársele la respectiva liquidación en los meses de marzo y septiembre de 2010.
La base de liquidación de aportes parafiscales es la nómina mensual de salarios, integrada por todos los pagos asociados a los diferentes elementos que los integran, los provenientes de descansos remunerados y todos los convencionales y contractuales.
Todos los pagos habituales que recibe el empleado como retribución por sus servicios tienen carácter salarial. De manera especial, se detallan los factores salariales del sector público (fls. 263 a 267, c 1).
En el proceso de fiscalización seguido contra la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, se examinaron los antecedentes del empleador en el sistema y en el registro e historial de aportes, según informes de visitas anteriores, periodos revisados, pago de aportes, multas impuestas por el Ministerio de la Protección Social y resoluciones o liquidaciones pendientes de pago.
Con el análisis de esa información, el demandado estableció inconsistencias en la información aportada y diferencias en aportes a favor del SENA, que no se pagaron.
En vista de lo anterior, liquidó el porcentaje de aportes parafiscales sobre el valor total de la base, elaboró el acto administrativo que determinó formalmente la deuda por dichos aportes incluyendo la información relevante para justificarlo, notificó la resolución liquidatoria e informó los recursos procedentes contra la misma.
Finalmente y sin argumento específico para cada una, el SENA propuso las excepciones de caducidad de la acción, reconocimiento expreso de la obligación de parte de la entidad demandante, falta de legitimidad en la causa por pasiva y todas las que resultaren probadas en el curso del proceso.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Nariño anuló los actos demandados, por las siguientes razones:
Los actos demandados invocan como fundamento al Acta de Liquidación 525010 1 A del 28 de septiembre de 2010, no obstante que la fecha de expedición de la misma data del 27 de septiembre de 2010. Tal contradicción violó el debido proceso.
El SENA no demostró mediante soportes las razones de dicha acta ni las de los actos acusados.
Los aportes que la demandante pagó en el 2006 fueron inferiores a los que el demandado liquidó oficialmente, pero los que canceló en el 2007 y 2008 superaron los señalados en esa liquidación. No “es dable exigir el cumplimiento de una suma de dinero que es contraria a la realidad”.
De acuerdo con el CCA, en la medida que una decisión sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.
En consecuencia, la discrecionalidad no faculta actuaciones arbitrarias por parte del Estado, ni exime la motivación de los actos administrativos, que les da razón de ser y puede ser controvertida por los ciudadanos, en la medida en que el acto los perjudique.
A la luz de la jurisprudencia, la falsa motivación por supuestos de hechos contrarios a la realidad, da por desvirtuada la legalidad de los actos administrativos, y el restablecimiento del derecho es automático, porque la anulación de los actos acusados impide perseguir su cobro persuasivo o coactivo.
EL RECURSO DE APELACIÓN
El demandado apeló la sentencia proferida. Al efecto, reiteró algunos argumentos del escrito de contestación y puntualizó:
Los pagos que hizo la demandante por aportes parafiscales de los años 2006, 2007 y 2008 no incluyen todos los factores base de liquidación previstos legalmente. En consecuencia, por cada uno de esos años se configuraron saldos a favor del demandado más intereses moratorios.
La certificación del tesorero de la Secretaría de Educación Departamental no refleja la realidad de los pagos realizados en las vigencias 2006, 2007 y 2008.
La fiscalización permitió observar diferencias a favor del SENA dejadas de pagar, y condujo a que se elaborara y notificara el acto administrativo que contiene la liquidación de aportes, informándose los recursos procedentes para atacarla, y el plazo para interponerlos.
Toda persona contra quien se siga un proceso administrativo debe ser notificada del mismo para que puede defenderse. En la mayoría de los casos esa notificación debe ser personal, pero, si ello no es...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba