Auto nº 11001-03-06-000-2016-00146-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 29 de Noviembre de 2016
| Ponente | ÁLVARO NAMÉN VARGAS |
| Fecha de Resolución | 29 de Noviembre de 2016 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Bogotá D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00146-00(C)
Actor: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
La S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas citado en la referencia.
ANTECEDENTES
Con base en la información relacionada en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:
La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, dependencia del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, expidió la Resolución No. 0201 del 29 de septiembre de 2008, por medio de la cual impuso una sanción administrativa a los señores J.A.R. y G.A., por los daños ambientales causados en áreas de un parque nacional natural (folios 49-53). En su parte resolutiva se indicó que contra esa edición procedían los recursos de reposición y de apelación.
El 27 de octubre de 2008 el señor G.A., a través de apoderada, presenta recurso de reposición y de apelación contra la Resolución No. 0201 del 29 de septiembre de 2008.
A través de la Resolución No. 0119 del 16 de junio de 2009, la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales resuelve el recurso de reposición confirmando la decisión inicial y, en el mismo acto, concede el recurso de apelación ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en los siguientes términos:
“ ARTICULO TERCERO: Conceder el recurso de apelación interpuesto por la doctora D.L.R.R., a través del escrito radicado UAESPNN No. 10253 del 27 de octubre de 2008.
PARAGRAFO: Para el efecto, se remitirá el expediente 008-06 sancionatorio al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA mediante el Auto No. 688 del 1 de marzo de 2016, ordena el traslado por competencia al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de unos expedientes sancionatorios ambientales pendientes de resolver en segunda instancia, entre ellos el radicado con la referencia RAQ 56 indicado en los numerales anteriores.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible emite la Resolución No. 692 del 4 de mayo de 2016, por la cual se declara incompetente para resolver unos recursos de apelación -entre ellos el radicado RAQ 56-, y ordena remitir lo actuado a la S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que resuelva el conflicto negativo de competencias que se presenta entre ese Ministerio y la ANLA.
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta S. por el término de cinco (5) días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite de este conflicto (folio 60).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA-, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, al señor G.Á.R. y a la Dirección General Marítima -DIMAR-, con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 61 y 63).
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
De la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia (UAESPNN)
En primer lugar señala que su naturaleza jurídica es la de Unidad Administrativa Especial, con autonomía administrativa y financiera y sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, según Decreto 3572 de 2011.
Posteriormente indica que para la época de los hechos objeto del proceso sancionatorio, conforme al artículo 19 del Decreto-Ley 216 de 2003 (hoy derogado), la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales era una dependencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 (folio 66).
Respecto a la competencia para conocer y dar respuesta a los recursos de alzada que se interpongan contra actos de la extinta UAESPNN, como dependencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, concluye “[…] que según la norma administrativa los recursos de apelación deben decidirse por el inmediato superior jerárquico de quien emitió el acto administrativo, los cuales para el caso en concreto fueron suscritos por la entonces Directora de la UAESPNN, así como según la norma ambiental, artículo 2 de la Ley 99 de 1993 y artículo 1 del Decreto 3570 de 2011, la cabeza del sector ambiente es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”.(Folio 67)
Del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Este Ministerio señala que en el momento en que se profiere la Resolución No. 119 del 16 de junio de 2009, por medio de la cual se concede la apelación, la dependencia encargada de resolver dicho recurso era la Dirección de Licencias, Permisos y trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (por delegación expresa del Ministro contenida en la Resolución 1393 de 2007), por lo que considera que, acudiendo a un criterio funcional, es la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA, quien tendría la competencia para resolver el recurso de apelación aquí referenciado, pues asumió las funciones de aquella dirección, conforme al Decreto 3573 de 2011 (folio 80).
De otro lado, señala que dentro de las funciones que le fueron encomendadas al actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, conforme al Decreto 3570 de 2011, no le fue asignada ninguna relacionada con el conocimiento en segunda instancia de las decisiones adoptadas por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales; agrega, además, que el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible no es superior jerárquico y/o administrativo de esa Unidad, razón por la cual tampoco tendría la competencia de conocer los recursos de apelación interpuestos contra sus decisiones (folio 81).
De la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA
Este organismo informa que fue creado por el Decreto-Ley 3573 de 2011, como una Unidad Administrativa Especial, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica. Indica que le corresponde otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, pero que su autonomía es limitada, en razón a que debe cumplir funciones administrativas propias de esa cartera ministerial, por lo que se encuentra sometida a la inspección y vigilancia del citado Ministerio. (Folio 16)
Finalmente y luego de un análisis de sus funciones en materia sancionatoria, concluye que
“[…] la función de resolver los recursos de apelación interpuestos contra los actos administrativos sancionatorios proferidos por la UAESPNN sometidos al procedimiento previsto en el Decreto 1594 de 1984, corresponde de acuerdo con el artículo 50 del Decreto 01 de 1984 en concordancia con el artículo 214 del mismo Decreto1594 de 1984, al superior jerárquico del funcionario que expidió los actos sancionatorios impugnados, es decir, al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible.”(Folio 20)
IV . CONSIDERACIONES
1. Competencia
a. Competencia de la S.
El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, relacionó entre las funciones de la S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente:
“… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.”
Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuyó:
“Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.”
De acuerdo con lo anterior, la S. es competente para resolver los conflictos de competencias (i) que se presenten entre autoridades nacionales , o entre una autoridad de ese orden y otra del nivel territorial, o entre dos autoridades del orden territorial que no estén sometidas a la jurisdicción de un tribunal administrativo; (ii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa; y que (iii) versen sobre un asunto particular y concreto.
Como se evidencia en el análisis de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cabeza rectora del...
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