Sentencia nº 250002326000199900177 01 (27723) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Agosto de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 664827661

Sentencia nº 250002326000199900177 01 (27723) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Agosto de 2014

Fecha28 Agosto 2014
EmisorSECCIÓN TERCERA
Tipo de documentoSentencia

3-NR-1151-2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: H.A. RINCÓN

Bogotá, D.C., agosto veintiocho (28) de dos mil catorce (2014)

RADICACIÓN: 250002326000199900177 01

EXPEDIENTE: 27723

ACTOR: BANCO CENTRAL HIPOTECARIO.

DEMANDADO: RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL.

REFERENCIA: ACCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 25 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

A N T E C E D E N T E S
  1. La demanda.

El BANCO CENTRAL HIPOTECARIO , por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, el día 23 de octubre de 1998 presentó, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demanda en contra de la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el escrito de la demanda se solicitó la suspensión provisional de los actos demandados y se formularon las siguientes pretensiones :

“PRIMERA: Que son nulas las Resoluciones Nos. 0170 de Abril 7 y 0297 de Junio 24 de 1998, proferidas por el Gerente de la Red de Solidaridad, mediante las cuales se ordena la Liquidación Unilateral del Contrato de Servicios No. 406 celebrado entre dicha entidad y el Banco Central Hipotecario en la primera, y confirmatoria la segunda resolviendo el respectivo recurso de reposición.

“SEGUNDA: Que como consecuencia de dicha nulidad se deje sin efecto la obligación impuesta al Banco Central Hipotecario de REINTEGRAR a la Red de Solidaridad Social la suma de veinticuatro millones ciento cincuenta y cuatro mil trescientos noventa y ocho pesos con treinta y siete centavos (24.154.398.37).

“TERCERA: Condenar a la entidad demandada a dar cumplimiento al contrato número 406 de 1994, a más tardar dentro del término que señala el artículo 176 del C.C.A.

“CUARTA: Condenar a la entidad demandada al pago de los perjuicios causados y al pago de las Costas y Agencias en Derecho”.

2. Hechos

Como fundamentos fácticos de su demanda, la parte actora expuso los que la Sala se permite resumir a continuación:

2.1. El tres (3) de agosto de 1994 se celebró entre el entonces Fondo de Solidaridad y Emergencia Social -FESES- hoy Red de Solidaridad Social y el Banco Central Hipotecario un contrato de prestación de servicios, fundamentado, entre otros, en los Decretos 2707 de 1993 y 521 de 1994.

2.2. En el contrato se señaló como objeto del mismo “La prestación de servicios por parte del Banco Central Hipotecario, en apoyo a los procesos de obtención de vivienda para las familias de los desmovilizados ubicados en la ciudad de Bogotá, D.C.”.

Expuso que además de otras obligaciones, el contratista presentaría planes de soluciones de vivienda dirigidos a los desmovilizados, así como servicios de atención a los clientes relacionados con los siguientes temas: a) valor máximo de la solución; b) el monto total del ahorro que debía realizar; c) el tiempo de duración del ahorro programado; e) la frecuencia de los depósitos y el monto máximo de las líneas de crédito de mediano y de largo plazo. Esto basado en los ingresos del grupo familiar solicitante, la capacidad de endeudamiento y el cumplimiento de las condiciones de ahorro programado.

2.3. En el contrato se convino la apertura de una cuenta con dineros aportados por el Fondo de Solidaridad, con destino a la adquisición de vivienda, manejada por el Banco Central Hipotecario, pero con asistencia de funcionarios del Fondo de Solidaridad. Se estableció un reglamento para el manejo de dicha cuenta, como también regulaciones de las remuneraciones y la forma de pago de los créditos, con la asesoría de un comité operativo conformado por servidores de ambas entidades.

2.4. Se pactó como término de ejecución del contrato el de tres (3) años, contados a partir del perfeccionamiento del mismo, más un periodo de cuatro (4) meses para efectos de la liquidación; se acordó que dichas estipulaciones podían ser modificadas, prorrogadas o adicionadas; también se convino que terminaría el contrato si se presentaba alguno de los siguientes eventos: a) mutuo acuerdo de las partes; b) incumplimiento de las obligaciones del contratista y c) el vencimiento de la vigencia.

2.5 En desarrollo de las obligaciones a cargo del contratista, éste diseñó un instructivo que brindaba una guía clara de los documentos requeridos para tramitar las solicitudes de crédito, cumpliendo así con la primera parte de lo acordado en el contrato.

2.6 El 6 de septiembre de 1994 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2099, por medio del cual reorganizó el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social y le otorgó la denominación de Red de Solidaridad Social, definiéndola como un establecimiento público de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuesto propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica.

2.7 El contrato número 406 de 1994 se desarrolló de forma normal, cumpliendo con la totalidad de las obligaciones estipuladas para el contratista, al punto de que se adicionó su vigencia por un término de dos años, con el fin de cumplir con el objeto y las obligaciones acordadas.

2.8 El día 7 de abril de 1998 la Red de Solidaridad Social, expidió la Resolución número 0170, a través de la cual liquidó unilateralmente el contrato número 406 de 1994. En la Resolución se dejó consignado el origen del contrato, la forma como fueron puestos los dineros en la cuenta que se había acordado, se hizo un balance general del mismo, de acuerdo con el manejo contable que hasta la fecha se le había dado; además en el acta se ordenó al Banco restituir la suma de veinticuatro millones ciento cincuenta y cuatro mil trescientos noventa y ocho pesos con treinta y siete centavos (24’154.398.37).

La liquidación unilateral se expidió después de que no se tuviera respuesta alguna por parte del Banco Central Hipotecario para liquidar de forma bilateral, según la minuta de liquidación remitida por la entidad a la sociedad actora.

2.9. El demandante presentó recurso de reposición en contra de lo decidido en la resolución de liquidación unilateral, con los argumentos que se resumen a continuación:

i) Que el acto impugnado no hizo mención alguna acerca de las modificaciones adicionales al contrato -01 y 03 de fechas agosto de 1996 y agosto de 1997, respectivamente-.

ii) Que las resoluciones acusadas no aludían a incumplimiento de las obligaciones por parte de la contratista, ni a la realidad contractual, toda vez que los registros contables daban cuenta de una situación diferente.

iii) Respecto de la cuenta especial de ahorros, constituida con recursos provenientes del Fondo y abierta con fundamento en el contrato, sostuvo que ésta sólo podía conformarse por parte del Coordinador Nacional del Programa y fue él quien la autorizó a través de una nota dirigida al Gerente de la sucursal, en la que radicó, además, la autorización otorgada a la señora M.M.G. para que efectuara retiros de diversas sumas de dinero.

2.10 Posteriormente, la señora M.G. aceptó su responsabilidad por el dinero faltante que se registró y mediante comunicación del 12 de noviembre de 1997, dirigida a la Subgerencia de cartera del BCH, propuso una forma de pago.

Con base en lo anterior, el Banco Central Hipotecario denunció el hecho ante la Fiscalía 219, Unidad de delitos contra la Administración Pública.

2.11 Sostuvo que se debía revocar el acto impugnado, por cuanto el desempeño contractual del Banco Central Hipotecario no había sido contrario a las obligaciones preestablecidas en el contrato, como también por haberse procedido a la terminación unilateral del contrato de forma anterior al vencimiento del plazo, contrariando lo establecido en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 y en la adición número 03 del 1 de agosto de 1997.

2.12. Mediante Resolución número 0297 de junio de 1998, suscrita por el Gerente General de la Red de Solidaridad Social, se confirmó lo decidido en la Resolución número 0170 de 1997, con el argumento de que la falta de dinero en la cuenta era responsabilidad del Banco; en la resolución también se expresó que la contratante disponía de dos (2) años para liquidar el contrato.

  1. Normas violadas y concepto de la violación.

    Consideró el demandante que los actos administrativos vulneraron los artículos 83 y 84 de la Carta Política, 5o incisos 1o y 3o, 13, 23, 27, 28, 60, 61 y 64 de la Ley 80 de 1993.

    Según la parte actora, los actos demandados se encontraban afectados por los siguientes vicios:

    a) Violación de los artículos 83 de la Constitución Política, 23 y 28 de la Ley 80 de 1993.

    Sostuvo la actora que lo que se perseguía con el Estatuto Único de Contratación Administrativa era facilitar el desarrollo de la autonomía de la voluntad, respeto de los acuerdos bilaterales, así como la defensa de los derechos de los particulares que se atreven a contratar con el Estado, intentando mermar las prerrogativas que poseía la Administración en vigencia de otros estatutos; afirmó que las reglas contenidas en el estatuto de contratación están destinadas a cumplir realmente con los principios señalados por la misma norma, entre ellos los de transparencia y economía, que desarrollan el principio de buena fe contenido en artículo 83 de la Constitución Política.

    Afirmó que siempre será necesario probar el dolo o la culpa del contratista, en un correcto entendimiento de los artículos 23 y 28 de la Ley 80 de 1993, antes de proceder a terminar una relación jurídica guiada por los principios contenidos en estos artículos.

    Expresó que constituía un propósito de las entidades estatales prevenir la corrupción por vía de la contratación administrativa y no crear situaciones que perturbaran la seguridad jurídica, tanto para las partes contratantes como para los asociados...

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