Extensión Jurisprudencial nº 11001-03-25-000-2014-00173-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 24 de Noviembre de 2016
| Fecha | 24 Noviembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : G.V.H..
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00173-00(0418-14)
Actor: A.F.L.G.
Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES
Asunto: LEY 1437 DE 2011. MECANISMO DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. AUTO QUE RESUELVE.
Conoce la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora A.F.L.G. contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES).
I.- ANTECEDENTES
1.- La solicitud de extensión
La señora A.F.L.G., por medio de apoderado judicial, solicita la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 2006-07509 (0112-2009), proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del doctor V.H.A.A. y, que como consecuencia de ello, se ordene la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo como base de liquidación todos los factores salariales devengados por ella en el último año de servicios. La solicitante expone los siguientes hechos y consideraciones:
Nació el 4 de abril de 1954.
Laboró al servicio de la Gobernación de Cundinamarca desde el 19 de julio de 1982 hasta el 31 de enero de 2012.
Los acto administrativos de reconocimiento y reliquidación de su pensión de jubilación no tuvieron en cuenta la totalidad de los factores devengados por ella en su último año de servicios y la liquidación se hizo a partir del promedio de ingresos percibidos durante los últimos 10 años de servicios. Contra dichos actos, la peticionaria interpuso oportunamente los recursos procedentes en sede administrativa.
Ante la negativa de la administración, solicitó ante COLPENSIONES, la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. Sin embargo, a la fecha de presentación de la solicitud ante el Consejo de Estado, no había tenido respuesta de parte de la mencionada entidad.
2.- Traslados.
Mediante proveído fechado el 16 de diciembre de 2014, este despacho dispuso (i) correr traslado de la solicitud por el término de 30 días comunes a la COLPENSIONES y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), y (ii) poner en conocimiento del Ministerio Público este trámite judicial.
El 19 de febrero de 2015, COLPENSIONES, por conducto de su gerente Nacional de Defensa Nacional, presentó escrito por medio del cual solicitó se «declare EL CUMPLIMIENTO DEL FALLO DE TUTELA (…) ordene el CIERRE DEL TRÁMITE INCIDENTAL (…) como consecuencia de lo anterior se ordene el ARCHIVO DEL PRESENTE TRAMITE DE TUTELA (…)».
La ANDJE guardó silencio.
3. Audiencia .
Por auto calendado el 20 de septiembre de 2016, este despacho convocó a la audiencia de que trata el inciso 3 del artículo 269 del CPACA, que se realizó el 10 de octubre del año en curso. Se hicieron presentes el apoderado de la solicitante, y la representante de la ANDJE, a quienes en su orden se les concedió el uso de la palabra para que formularan sus alegatos de conclusión, previas consideraciones del despacho ponente.
En la audiencia el apoderado de la señora A.F.L.G. reiteró los argumentos expuestos tanto en la solicitud presentada ante la administración como ante el Consejo de Estado.
En su respectiva oportunidad, la representante de la ANDJE, manifestó (i) que dicha entidad se aparta del criterio que tiene la Sala de Sección de considerar la sentencia invocada como de unificación jurisprudencial, sin que ello implique desconocer el valor de la misma como procedente judicial del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y su importante aporte en la materia, (ii) que no existe una única postura jurisprudencial aplicable de manera inequívoca al caso concreto como quiera que providencias de la Corte Constitucional, tales como las sentencia C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-427 de 2016, que difieren de la interpretación de la forma de liquidación de las pensiones del régimen de transición, y (iii) los factores que pretende la solicitante sean incluidos en la liquidación de la prestación social reconocida a su favor son diferentes a los estudiados en la sentencia invocada. (De conformidad al audio de la audiencia de 10 de octubre de 2016)
El Ministerio Público no profirió concepto dentro del trámite judicial de la referencia.
Una vez escuchados los alegatos e intervenciones de las partes y realizado un breve receso para deliberar, la Sala de S. resolvió que la decisión de este caso habría de adoptarse por escrito, en virtud de que el apoderado de la UGPP invocó (entre otras) la sentencia SU-427 proferida el 11 de agosto de 2016 por la Corte Constitucional, de la cual, para la fecha de la audiencia, solo se conocía un comunicado de prensa, pero no su texto completo.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
1.- Cuestiones previas
La providencia invocada por la solicitante cumple los presupuestos legales para la extensión de sus efectos, pues fue proferida con la intención expresa de unificar jurisprudencia con respecto a los factores salariales que deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación de aquellos servidores públicos amparados por la Ley 33 de 1985. En ella, igualmente se reconoció el derecho a la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios por el demandante, señor L.M.V., con exclusión de la indemnización por vacaciones y la bonificación por recreación, que no se consideraron factores salariales.
Sin embargo,los argumentos presentados por el apoderado de la UGPP y el representante de la ANDJE, con respecto a la «interpretación constitucional» del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, obligan a esta Sala de Subsección a formular precisiones y consideraciones sobre:
Las competencias constitucionales de las Cortes de cierre;
Los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; y
La fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora. Doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley. El caso de las sentencias de unificación jurisprudencial.
1.1.- Las competencias constitucionales de las Cortes de cierre
Se precisan a continuación los límites competenciales del Consejo de Estado, en su función de tribunal supremo de lo contencioso administrativo; de la Corte Suprema en su función de máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria; y de la Corte Constitucional en su función de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Así:
1.1.1.- Aunque, por definición, en un Estado de Derecho todas las autoridades tienen poderes reglados y competencias limitadas, incluidos los jueces y las propias cortes de cierre, conviene subrayar (pese a lo obvio) que, conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 3, 230, 234, 237, 241 (especialmente núm. 9) y 242 de la Constitución Política: (i) La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. Los poderes públicos se deben ejercer «en los términos» (dentro de los límites) que la Constitución establece (artículo 3 CP); (ii) «Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley» (inciso 1º artículo 230 CP); (iii) «La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial» (inciso 2º artículo 230 CP); (iv) La Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria. Corresponde a la ley dividir la Corte en salas, señalar a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente y determinar aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno (artículo 234 CP); (v) El Consejo de Estado desempeña las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley (artículo 237 CP); (vi) A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo (artículo 241 CP).
En concordancia con las disposiciones constitucionales citadas: (i) la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), señala que la Rama Judicial «es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia» y por ello «Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias» (artículo 5º); (ii) la Ley 270 de 1996 ordena que la parte resolutiva de las sentencias judiciales esté precedida de las siguientes palabras: «Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley» (artículo 55); y, (iii) El Decreto 2067 de 1991 (régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional), dispone que las sentencias de la Corte Constitucional se pronunciarán «en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución» (artículo 20).
1.1.2.- Como queda dicho, las Cortes de cierre tienen competencias regladas por la Constitución y la ley.
La arquitectura del ordenamiento jurídico no siempre puede evitar que haya zonas opacas en la definición de competencias y procedimientos de producción del derecho y ello hace posible (a veces inevitable) cierto nivel de incertidumbre e inseguridad jurídica, máxime cuando, como en el caso colombiano, no hay una sola corte de cierre.
Sin embargo, ninguna de las cortes de cierre tiene un poder ilimitado, como no lo tiene tampoco el legislador ni el gobierno. Todos son «poderes...
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