Sentencia nº 05001-23-31-000-1997-00662-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 2 de Noviembre de 2016
| Fecha | 02 Noviembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número : 05001 - 23 - 31 - 000 - 1997 - 00662 - 01(3 3 396)
A ctor: INGENIEROS CONSTRUCTORES GAYCO S.A. Y OTRA
Demandado : EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN
Referencia : ACCIÓ N DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 28 de junio de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
Las sociedades Ingenieros Constructores Gayco S.A. y M.L. Ingenieros S.A. pretenden la nulidad de las resoluciones n.° 56380 del 31 de julio, 57930 del 18 de septiembre y 59939 del 26 de noviembre, todas de 1996, por medio de las cuales las Empresas Públicas de Medellín impusieron unas multas en el marco del contrato de obra pública n.° 9-DJ/777/86 del 5 de noviembre de 1993.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 14 de marzo de 1997 (fl. 131 rev., c. ppal), las sociedades Ingenieros Constructores Gayco S.A. y M.L.I.S.A., en ejercicio de la acción de controversias contractuales, prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, presentaron demanda en contra de las Empresas Públicas de Medellín, EE.PP.MM. (fls. 102 a 131, c. ppal).
1.1. Síntesis de los hechos
Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume así (fls. 7 a 11, c. ppal):
1.1.1. El 5 de noviembre de 1993, previa licitación pública, las Empresas Públicas de Medellín, EE.PP.MM., y las sociedades Ingenieros Constructores Gayco S.A. y M.L.I.S.A., que actuaron en consorcio, suscribieron el contrato de obra pública n.° 9-DJ/777/86 para la adecuación y pavimentación de las carreteras entre Porcesito-Las Violetas y Las Violetas-La Draga, por un valor inicial de $6.232.191.602 y un plazo de 360 días, contados a partir del día de la iniciación de la obra.
1.1.2. El 3 de enero de 1994 se inició la ejecución de la obra. El plazo original se prorrogó hasta el 28 de febrero de 1996.
1.1.3. Una vez recibida la fuente de los materiales por parte de EE.PP.MM., el contratista encontró que el material extraído no cumplía con la granulometría especificada para las capas de sub base y base de la estructura del pavimento, así como tampoco para la elaboración del concreto asfáltico. Lo anterior contrastaba con la descripción de las fuentes efectuadas por EE.PP.MM., razón por la cual ese hecho se informó al interventor de la obra desde el 13 de enero de 1994.
1.1.4. Hasta el 13 de marzo siguiente se modificó el material para la sub base, pero se dejó pendiente la solución para la base granular. Como consecuencia de la anterior modificación se exigió al contratista suministrar un equipo para la clasificación del material, el cual fue efectivamente suministrado, a pesar de que en la propuesta original la forma de explotar los materiales pétreos era la trituración y no la selección del material. Este último procedimiento significó unos rendimientos menores, además de la imposibilidad de conservación adecuada de la vía, en tanto los materiales extraídos no eran los apropiados para la sub base y base.
1.1.5. El 3 de junio de 1994, EE.PP.MM. entregó al contratista otro sitio de materiales denominado La Isla, con el fin de utilizarse para producción de concretos de cemento. Esta fuente era sustancialmente diferente a la descrita en los pliegos de condiciones y, además, generó sobrecostos por transporte no incluidos originalmente en la propuesta.
1.1.6. El 23 de junio siguiente, EE.PP.MM. entregó al contratista un nuevo sitio para la explotación de materiales llamado la Playa de Picardía; sin embargo, la posibilidad de explotación se vio interrumpida continuamente por disputas frente a la propiedad del referido predio. Sólo hasta el 20 de diciembre de 1995 se normalizó la explotación de materiales de esta fuente.
1.1.7. En todo caso los problemas para la consecución de materiales pétreos se prolongaron por varios meses, hasta el punto que llevó al contratista a pedir a la EE.PP.MM. el reconocimiento de los mayores costos incurridos por este concepto; se aclara en la demanda, que a pesar de que el contratista firmó el acta de modificación bilateral n.° 2 del 18 de enero de 1995, en la cual se incluía el cambio de diseño de la estructura del pavimento, dejó a salvo la reclamación por los referidos mayores costos.
1.1.8. Hasta el 25 de octubre de 1995, la demandada remitió al contratista el acta de modificación bilateral n.° 3, a través de la cual le reconocía la suma de $300.000.000 por mayores costos por la falta de fuentes, la ampliación del plazo del contrato, la existencia de lluvias anormales y la necesidad de ejecutar obras extras. De esa forma, EE.PP.MM. admitió la existencia de situaciones ajenas al contratista que generaron sobrecostos y demoras en los plazos contractuales.
1.1.9. De la misma forma, el contrato se desequilibró por el cobro indebido del impuesto de guerra, contenido en el Decreto Ley 2009 del 14 de diciembre de 1992. Esa reclamación se encuentra demandada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia bajo el expediente n.° 95-1587.
1.1.10. El 30 de enero de 1996, debido a los problemas con las fuertes lluvias y la grave alteración del orden público, el contratista solicitó a EE.PP.MM. la prórroga del plazo contractual hasta el 30 de mayo siguiente.
1.1.11. El 26 de febrero de 1996, mediante resolución n.° 51159, EE.PP.MM. declaró la caducidad del contrato; el 31 de julio siguiente, a través de la resolución n.° 56380, la demandada revocó la caducidad y en su lugar impuso una multa.
1.1.12. El 18 de septiembre de 1996, EE.PP.MM. dictó la resolución n.° 57930 por medio de la cual impuso otra multa al contratista.
1.1.13. Los recursos de reposición interpuestos en contra de las multas arriba referidas, se decidieron a través de la resolución n.° 59939 del 26 de noviembre de 1996, en el sentido de disminuir la multa impuesta a través de la resolución n.° 56380 del 31 de julio de 1996 y confirmar la resolución n.° 57930 del 18 de septiembre del mismo año.
1.2. Las pretensiones
Con fundamento en los anteriores hechos, la parte actora deprecó las siguientes pretensiones (fls. 108 a 110, c. ppal):
3.1. Declarar que no tienen existencia jurídica respecto de mis mandantes, los artículos 2 y 3 de la Resolución número 56380 del 31 de julio, el artículo primero de la Resolución n.° 59939 del 26 de noviembre, ambas de 1996, que fueron dictadas por el señor Gerente de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, las cuales se refieren al contrato celebrado entre estas y el CONSORCIO integrado por Ingenieros Constructores Gayco S.A. y M.L.I.S.A., el cual se identifica con el número 9/DJ-777/86. En consecuencia, mis mandantes no están obligados a pagar las multas impuestas por dichas resoluciones.
3.2. En subsidio de la anterior, declarar la nulidad de los artículos 1 y 2 de la Resolución n.° 59939 del 26 de noviembre de 1996 que dictó el señor Gerente de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN “por medio de la cual se resuelve un recurso”, de los artículos 2 y 3 de la Resolución número 56380 del 31 de julio y la resolución número 57930 del 18 de septiembre, todas ellas de 1996, que se refieren al contrato n.° 9/DJ/777/86 celebrado entre las EE.PP.M.M. e Ingenieros Constructores Gayco S.A. y M.L.I.S.A. y el consorcio integrado por estas dos sociedades. Por consiguiente, las sociedades identificadas ni el CONSORCIO por estas integrado no están obligadas a pagar las sanciones de multa que se les impusieron por las resoluciones mencionadas.
3.3. En subsidio de las dos anteriores, que se decrete la nulidad del artículo 1 de la Resolución n.° 59939 del 26 de noviembre y la nulidad parcial del numeral 2 y en consecuencia el 3 de la Resolución n.° 56380 del 31 de julio ambas de 1996 que dictó el señor Gerente de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN “por medio de la cual resuelve un recurso y se impone una multa”, para reducir la sanción de multa a la proporción que corresponda, teniendo en cuenta las respectivas cláusulas del contrato n.° 9/DJ/777/86 celebrado entre las EE.PP.MM. e Ingenieros Constructores Gayco S.A. y M.L.I.S.A. y el consorcio integrado por estas dos sociedades, los respectivos pliegos de la Licitación Pública n.° P2-E14/93 y sus modificaciones, las actas de modificación bilateral números 2, 3 y 4, el tanto por ciento de las obras ejecutadas hasta la fecha de dicha Resolución, las pruebas que solicite se decreten y practiquen y las que de oficio decrete el H. Tribunal, y las disposiciones legales pertinentes.
Asimismo, que se decrete la nulidad del artículo 2 de la Resolución 59939 del 26 de noviembre y la nulidad parcial de la Resolución n.° 57930 del 18 de septiembre, ambas de 1996, que dictó el señor Gerente de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN “por medio de la cual se impone una multa”, para reducir la multa a la proporción que corresponda, teniendo en cuenta las cláusulas del contrato n.° 9/DJ/777/86 celebrado entre las EE.PP.MM. e Ingenieros Constructores Gayco S.A. y M.L.I.S.A. y el consorcio integrado por estas dos sociedades, los pliegos de la Licitación Pública n.° P2-E14/93 y sus modificaciones, las actas de modificación bilateral números 2, 3 y 4, el tanto por ciento de las obras ejecutadas hasta la fecha de dicha Resolución, las pruebas que solicite se decreten y practiquen y las que de oficio decrete el H. Tribunal, y las disposiciones legales pertinentes. Por lo tanto, las sociedades identificadas y el CONSORCIO que ellas han integrado solamente estarían obligadas a pagar, como multas, las cantidades que se liquiden conforme a esta pretensión.
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