Sentencia nº 25000-23-26-000-2003-01246-02 (29.996) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 3 de Noviembre de 2016
| Fecha | 03 Noviembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJERO PONENTE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., tres (3) noviembre de dos mil dieciséis (2016).
Radicación: 25000-23-26-000-2003-01246-02 (29.996)
Actor: J.R.A. Y CIA S.A.
Demandado: LA NACIÓN – CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Contenido: D.: Se confirma la sentencia de primera instancia por no haberse demostrado el primero de los elementos de la responsabilidad – daño antijurídico / Restrictor: La responsabilidad por el hecho del Legislador – Reiteración jurisprudencial – Pronunciamientos del Consejo de Estado – Pronunciamientos de la Corte Constitucional.
Decide la Subsección C el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 10 de noviembre de 2004, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.
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Demanda y Pretensiones
Mediante escrito presentado el día 13 de enero de 2003, la sociedad J.R.A. y CIA S.A., actuando por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, instauró demanda contra la Nación – Congreso de la República, solicitando se hicieran las siguientes declaraciones y condenas :
“(...) 1. Que se declare responsable a la Nación, por el daño causado a JHON RESTREPO A. Y CIA S.A., por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la Tasa Especial por Servicios Aduaneros.
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Que se repare el daño causado a JHON RESTREPO A. Y CIA S.A, ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1º de enero al 25 de octubre de 2001, suma que equivale a ciento sesenta y cinco millones setecientos cincuenta nueve mil quince pesos ($165.759.015).
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Que se ordene a la Nación a pagar los intereses correspondientes.”
Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso los siguientes hechos:
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El artículo 56 de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000 creó la Tasa Especial para los Servicios Aduaneros –TESA– en los siguientes términos:
“Créase una tasa especial como contraprestación por el costo de los servicios aduaneros prestados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a los usuarios, que será equivalente al uno punto dos por ciento (1.2%) del valor FOB de los bienes objeto de importación (…)”
Según el artículo 57 de la mencionada ley, la administración y control de la Tasa Especial estaba a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
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Dicha tasa empezó a recaudarse desde el mes de enero de 2001, conforme a lo establecido por la Resolución No. 29 del mismo mes y año.
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En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, se demandó ante la H. Corte Constitucionalidad la Ley 633 de 2000 y en subsidio, los artículos 56 y 57 ibídem, por considerar que las normas violaban la Constitución Política.
La Corte Constitucional mediante la sentencia C- 992 de 19 de septiembre de 2001 declaró inexequibles, entre otras normas, los artículos 56 y 57 de la mencionada ley. Dicha sentencia fue notificada el 25 de octubre de 2001.
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La parte actora alegó que durante la vigencia de la Ley, J.R.A. Y CIA S.A, pagó por concepto de la Tasa Especial para los Servicios Aduaneros –TESA-, la suma de ciento sesenta y cinco millones setecientos cincuenta y nueve mil quince pesos ($165.759.015), correspondiente al 1.2.% sobre el valor FOB de los bienes objeto de importación, cuando en realidad se trataba de un tributo ilegítimo.
Como fundamentos de derecho, la parte demandante expuso los siguientes:
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El artículo 90 de la Constitución Política dispuso que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. Así mismo, la responsabilidad de las autoridades se ve reflejada en el preámbulo y los artículos 1, 2 y 6 ibídem, daño por cuya reparación demanda la responsabilidad del Estado en ejercicio de la presente acción, al considerar que el tributo pagado era ilegítimo.
Puntualiza que son tres los requisitos establecidos por el artículo 90 de la Constitución para declarar la responsabilidad del Estado:
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Que exista una acción u omisión de una autoridad pública
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Que exista un daño antijurídico
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Que exista relación de causalidad
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Indicó que si bien no existe un desarrollo de carácter legislativo del artículo 90 que regule la responsabilidad por la actividad del Congreso, la cláusula general de responsabilidad consagrada en la Constitución, constituye razón suficiente para reclamar la reparación de los daños causados por la actividad legislativa.
Sostuvo que el Congreso al crear este tributo no cumplió con los requisitos constitucionales previstos para su expedición (Artículo 338 de la C.N.), por cuanto i) el servicio no era divisible; ii) no había prestación efectiva del servicio; iii) el producido de la TESA no estaba destinado exclusivamente a la prestación del servicio y iv) el monto no estaba destinado a la recuperación del servicio.
Sustentado en lo anterior, expuso que la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2001 se debió a que este tributo era más cercano a un impuesto que a una tasa. Reprodujo los apartes de las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C - 992 de 19 de septiembre de 2001 que declaró inexequible los artículos mencionados. Adicionalmente, señaló que dicha declaratoria de inexequibilidad de la norma evidenciaba la existencia de una falla en el servicio de legislador, debido a que el Congreso no cumplió con los requisitos necesarios para la creación de este tipo de gravámenes.
Así mismo indicó, que el hecho de que la Corte Constitucional no hubiera ordenado la devolución de los dineros, no significaba que el Estado pudiera exonerarse de su responsabilidad patrimonial, debido a que el pago de un gravamen le causó un daño antijurídico al demandante.
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Por último, señaló que la forma de imponer un tributo a los importadores, que no obedecía a ningún servicio individualizado por parte del Estado, vulneró el principio de igualdad, ya que se impuso una carga excesiva y generó a la postre un enriquecimiento sin causa por parte del Estado y un detrimento patrimonial correlativo al contribuyente.
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Actuación procesal en primera instancia.
Mediante auto proferido el día 26 de febrero de 2003, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda
Por medio de escrito presentado el día 11 de julio de 2003 , el apoderado de la parte demandada procedió a contestar la demanda, señalando frente a los hechos que unos son ciertos y otros no le constan, así mismo, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda.
Por otra parte, solicitó se llamara en garantía al Ministerio de Hacienda o a quien este delegara, en consideración a que esa entidad fue quien tomó la iniciativa de radicar el proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 633 de 2003, siendo parte activa en los debates y realizó la gestión de recaudo, motivo por el cual, se benefició de dichos dineros.
Como razones de defensa manifestó que el Congreso de la República no era responsable por los perjuicios que los particulares sufrieran como consecuencia de la expedición de las leyes, salvo lo previsto en los artículos 58 y 336 de la Constitución Política referidos a la indemnización por expropiación y el establecimiento de monopolios estatales, respectivamente. Además, afirmó que, de conformidad con el artículo 90 Superior, excepcionalmente los congresistas podían responder por su actividad legislativa únicamente cuando hayan actuado con dolo o culpa grave en la expedición de normas jurídicas
Argumentó que, el Estado era irresponsable por el hecho de las leyes, pues siendo el legislador el poder soberano que expresaba la voluntad de la Nación, y por la supremacía de la actividad legislativa no era posible reclamarle las consecuencias de dicha voluntad, fundamentalmente porque los daños causados por esta actividad eran cargas públicas que debían soportar todos aquellos a quienes se refería la Ley, como era el caso de las normas que ordenaban el pago de tasas o impuestos, y que su generalidad impediría hablar de la especialidad del daño, requisito sine qua non para su reparación.
Así mismo, precisó que tampoco existía precedente jurisprudencial en el cual se hubiera condenado a la Nación bajo el concepto de “responsabilidad por el hecho de las leyes” para lo cual citó las sentencias del Consejo de Estado que han desechado la responsabilidad del Estado en casos similares donde se ha sostenido que dicha responsabilidad no es objetiva, en la medida en que un daño es susceptible de ser indemnizado siempre y cuando exista un título de imputación atribuible a determinada entidad estatal.
Afirmó la parte demandada, que las disposiciones de las normas declaradas inexequibles no eran abiertamente inconstitucionales como lo sostuvo la parte actora porque, de conformidad con el texto de la sentencia C-992 de 2001, se evidencia que la Corte Constitucional realizó un complejo análisis de las normas demandadas para llegar a la conclusión que ellas habían transgredido el artículo 338 Superior.
Por último, la parte demandada invocó como excepción la inexistencia de la obligación reclamada con fundamento en los argumentos expuestos, buena fe y ausencia de dolo y culpa grave de los congresistas al momento de la expedición de la norma por cuya responsabilidad se demanda.
La parte actora mediante escrito del 24 de julio de 2003, procedió a replicar los argumentos esgrimidos por la parte demandada en su...
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