Sentencia nº 11001-03-25-000-2006-00388-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 21 de Octubre de 2010
| Fecha | 21 Octubre 2010 |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2006-00388-00 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010)
Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00388-00
Actor: D.M.T.Y.H.A.H.B.
Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sala a decidir en única instancia la demanda de nulidad interpuesta por los ciudadanos D.M.T. y H.A.H.B., contra la Resolución 2933 de 2006 y todos aquellos actos que constituyen sus antecedentes normativos, proferidas por el Ministerio de la Protección Social.
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LA DEMANDA
En ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitan los demandantes a la Corporación que acceda a las siguientes
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Pretensiones:
Solicita el actor que se declare la nulidad de la Resolución 2933 de 2006, expedida por el Viceministro Técnico encargado de las funciones del despacho del Ministro de la Protección Social, “por la cual se reglamentan los Comités Técnico-Científicos y se establece el procedimiento de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS y de fallos de tutela, y de los actos administrativos que se relacionan a continuación, por adolecer de los mismos vicios y constituir antecedentes normativos de la Resolución inicialmente mencionada:
➢ La Resolución 3615 de 2005, expedida por el viceministro de Salud y Bienestar encargado de las funciones del despacho del Ministro de la Protección Social, por la cual se adoptan los formatos para la presentación de las solicitudes de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud – FOSYGA por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud – POS y de fallos de tutela;
➢ La Resolución 2366 de 2005, expedida por el Ministro de la Protección Social, por la cual se modifica parcialmente la Resolución 3797 de 2004.
➢ La Resolución 3797 de 2004, expedida por el Ministro de la Protección Social, por la cual se reglamentan los Comités Técnico-Científicos y se establece el procedimiento de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud – Fosyga, por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud – POS y de fallos de tutela, norma que deroga las Resoluciones 2948 y 2949 de 2003 y 087 de 2001;
➢ La Resolución 2948 de 2003, expedida por el Ministro de la Protección Social, por la cual se subrogan las Resoluciones 05061 de 1997 y 02312 de 1998 se dictan otras disposiciones pata la autorización y el recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud – Fosyga de medicamentos no incluidos en el Acuerdo 228 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud – CNSSS autorizados por el Comité Técnico Científico – CTC;
➢ La Resolución 2949 de 2003, expedida por el Ministro de la Protección Social, por la cual se establece el procedimiento de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud – Fosyga por conceptos de prestaciones ordenadas por fallos de tutela y se determinan los documentos que se deben anexar como soporte a las solicitudes de pago;
➢ La Resolución 2312 de 1998, expedida por la Ministra de Salud, por la cual se modifica el artículo 10 de la Resolución 5061 de 1997, y se reglamenta el recobro de medicamentos autorizados por los Comités Técnico Científicos de las Entidades Promotoras de Salud – EPS, Administradoras del Régimen Subsidiado de Salud – ARS y entidades adaptadas;
➢ La Resolución 5061 de 1997, expedida por la Ministra de Salud, por la cual se reglamentan los Comités Técnicos Científicos dentro de las Entidades Promotoras De Salud, Administradoras del Régimen Subsidiado e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, y se dictan otras disposiciones;”
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Fundamentos de Hecho
Los actores, luego de esbozar en términos generales el conjunto de disposiciones constitucionales y legales que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y la prestación de los servicios por parte las Empresas Promotoras de Salud (EPS), las Administradoras del Régimen Subsidiado (ARS) y las Empresas Obligadas a Compensar (EOC), hicieron alusión a los antecedentes y fundamentos normativos de los actos administrativos acusados, mediante los cuales se reguló el procedimiento de recobro ante el FOSYGA por concepto de la prestación de servicios médico asistenciales y el suministro de medicamentos no previstos en el Plan Obligatorio de Salud (POS). Además de ello señalaron que las Resoluciones cuya declaratoria de nulidad se pretende, obligan a las entidades precitadas a asumir una parte de los costos en que se incurra, cuando el medicamento no tiene homólogo en el listado de medicamentos cubiertos por el POS, trasladándoles de esa manera una carga económica que legalmente no les corresponde y cuyo costo no forma parte de los parámetros que son tenidos en cuenta para la determinación de las Unidades de Pago por Capitación (UPC) que, como bien se sabe, constituyen la base para cuantificar la retribución que tales entidades tienen derecho a percibir por el cumplimiento de sus obligaciones como agentes del Sistema.
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- Normas violadas y concepto de la violación
La parte actora señala como violados los Artículos 121, 150 (numerales 2°, 21° y 23°), 189 (numeral 11°), 208, 209 y 334 de la Constitución Política de Colombia; los artículos 156, 162, 172, 173, 182 y 188 de la Ley 100 de 1993; el artículo 121 del Decreto 2150 de 1995; y el artículo 8° de la Ley 10ª de 1990.
Al explicar el concepto de la violación de las normas que se acaban de enunciar, los demandantes concretan sus objeciones en los siguientes términos:
a.- Primer Cargo: Falsa motivación
Las decisiones censuradas fueron proferidas por el Ministerio del ramo invocando como fundamento normativo lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley 100 de 1993, el cual tan solo habilita al Ministro del ramo para expedir normas científicas y normas administrativas, entendidas aquellas como el conjunto de reglas de orden científico y tecnológico para la organización y prestación de los servicios de salud, y, éstas, como las referidas a la asignación y gestión de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros.
En tal orden de ideas, los actos acusados se encuentran falsamente motivados pues lo dispuesto en esa norma no habilita al Ministerio para reglamentar los Comités Técnicos-Científicos – CTC; para definir el alcance de la expresión “hechos de naturaleza asistencial”; para determinar la extensión de las obligaciones a cargo de las EPS, ARS y EOC; ni para definir procedimientos que afectan el equilibrio de las cargas económicas dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).
b.- Segundo Cargo: Violación del principio de legalidad
Los actores pusieron de relieve que ni el Ministro de la Protección Social, ni el Viceministro encargado de las funciones de su despacho, eran competentes para regular los cuatro tópicos citados en el cargo anterior, ni eran delegatarios de las facultades reglamentarias atribuidas al Presidente de la República por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política. Por dicha razón, ni el Ministro ni el Viceministro podían expedir actos reglamentarios encaminados a desarrollar el artículo 173 de la Ley 100 de 1993. Al no existir un acto de delegación ni ninguna atribución legal de competencias, resulta forzoso concluir que el Ministerio de la Protección Social ejerció funciones distintas a las señaladas expresamente en la Constitución y en la Ley, todo en abierta violación del artículo 121 de la Constitución Política.
c.- Tercer Cargo: Violación del principio de reserva legal
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que las resoluciones demandadas invadieron la esfera de competencias del Legislador, en la medida en que el procedimiento de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud – FOSYGA - es materia de reserva legal, de conformidad con lo previsto en el numeral 2º del artículo 150 de la Carta Fundamental, pues se trata de regular el establecimiento y modificación de los procedimientos administrativos.
Reafirmación de lo anterior, es el hecho de que en el Código Contencioso Administrativo se prevean disposiciones relacionadas con las actuaciones administrativas, las cuales deben ser de aplicación general y preferente, salvo que la ley o un acto administrativo de carácter general, establezca un procedimiento especial.
En tal orden de ideas, cuando el Ministerio de la Protección Social se ocupa de establecer “el procedimiento de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga-, por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS y de fallos de tutela”, con requisitos y plazos de respuesta más gravosos que los dispuestos por el propio Código Contencioso Administrativo, vulnera abiertamente el principio de reserva legal.
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Cuarto Cargo: Desviación de poder
Según se expresa en la demanda, los actos enjuiciados se orientaron hacia fines distintos de los previstos en las normas que regulan el Sistema de Seguridad Social en Salud, toda vez que dentro de las funciones atribuidas al Ministro de Protección Social, no se encuentra la facultad de reglamentar lo atinente a los “hechos de naturaleza asistencial” y a los Comités Técnicos Científicos – CTC.
Aparte de ello, los actos acusados amplían indebidamente el espectro de responsabilidades a cargo de las EPS, ARS y EOC, desconociendo las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Si bien es cierto que las normas superiores que orientan el sistema dejaron de regular temas que han surgido con posterioridad a su expedición, no era procedente que el Ministerio del ramo se arrogara indebidamente tal facultad reglamentaria, sobre todo en un tema que tiene tantas implicaciones económicas y sociales.
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Quinto Cargo: La...
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