Sentencia nº 11001-03-24-000-2005-00168-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 21 de Octubre de 2010 - Jurisprudencia - VLEX 259803378

Sentencia nº 11001-03-24-000-2005-00168-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 21 de Octubre de 2010

Fecha21 Octubre 2010
Número de expediente11001-03-24-000-2005-00168-01
EmisorSECCIÓN PRIMERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION

PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00168-01

Actor: COLMEDICA MEDICINA PREPAGADA S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Procede la Sala a proferir sentencia de única instancia en acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Superintendencia Nacional de Salud, por la expedición de una resolución que suspendió la comercialización de un plan de salud prepagada autorizado a la actora.

I. LA DEMANDA

La sociedad Colmédica Medicina Prepagada S.A., por intermedio de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., según escrito de modificación de la demanda que obra a folios 221 y 222 solicita a la Sala que acceda a las siguientes:

1.- Pretensiones

Primera. Declarar la nulidad total de la Resolución Nº 525 del 19 de abril de 2004, “por medio de la cual se resuelve una actuación administrativa de la empresa Salud Colmena Medicina Prepagada”, aclarada por la Resolución Nº 805 del 9 de junio de 2004, y la nulidad parcial de la Resolución N° 1222 del 5 de octubre de 2004, por medio de la cual al resolver el recurso de reposición interpuesto por el representante legal de Colmédica Medicina Prepagada S.A., el Superintendente Nacional de Salud, confirmó la orden de suspender la comercialización del Plan de Medicina Prepagada denominado Zafiro Premium Integral y revocó el artículo segundo de la Resolución Núm. 525 del 19 de abril de 2004, mediante el cual sancionó a la Empresa Salud Colmena Medicina Prepagada S.A., con una multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes; todas, dictadas por la Superintendente Nacional de Salud.

Segunda

Como consecuencia de la nulidad de las citadas resoluciones, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud permitir que COLMÉDICA MEDICINA PREPAGADA S.A. comercialice el Plan Zafiro Premium Integral.

Segunda

Ordenar a la entidad demandada que cumpla la sentencia en los términos previstos en el artículo 176 del C.C.A.

Tercera

Condenar en costas y agencias en derecho a la Superintendencia Nacional de Salud.

2. Hechos

Como fundamento de la presente acción, la demandante expuso los siguientes hechos:

En cumplimiento de los numerales 2 y ss. de la Circular Externa Nº 077 de 1998 de la Superintendencia Nacional de Salud, el 17 de junio de 2003, la sociedad Salud Colmena Medicina Prepagada S.A. solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud la aprobación de un nuevo plan de medicina prepagada denominado Zafiro Premium Integral.

En la solicitud describió los servicios, anexó contrato familiar, contrato colectivo, nota técnica del plan, informe de factibilidad financiera, tarifas por grupo etáreo individual y familiar y guía médica de Colmena Salud Medicina Prepagada, pero el 25 de septiembre de 2003, la Dirección de Entidades Promotora de Salud –EPS- y Entidades de Prepago de la Superintendencia le hizo observaciones.

El 10 de febrero de 2004, la actora respondió a esas observaciones, alegando que cumplió con los requisitos necesarios para comercializar el Plan Zafiro Premium Integral, previstos en la Circular Externa Nº 007 de 1998, dado que para comercializar el plan sólo se exigía autorización general y no individual, y en ese sentido podía comercializarlo sin previa autorización, lo cual complementó el 11 de febrero de 2004.

Mediante la Resolución Nº 525 del 19 de abril de 2004, el Superintendente Nacional de Salud ordenó a la actora suspender la comercialización del plan de medicina prepagada denominado Zafiro Premium Integral y la sancionó con una multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes, porque a su juicio no se cumplieron los requisitos establecidos en la Circular 077 de 1998 para que comercializara sin previa autorización.

Contra dicha decisión la actora interpuso recurso de reposición con fundamento en que el Superintendente Nacional de Salud no tiene competencia para sancionarla, ya que previamente se debe definir la comercialización del plan como una práctica ilegal o no autorizada; recurso que fue desatado mediante Resolución Nº 1222 de 2004 por el Superintendente Nacional de Salud, en el sentido de confirmarla y revocar la multa impuesta.

3.- Normas violadas y concepto de violación

Indica como tales los artículos 3, 20, 209 y 333 de la Constitución Política; 3 del C.C.A., el Decreto 1259 de 1996, la Resolución Nº 1320 de 1996 y la Circular 077 de 1998, éstas dos últimas dictadas por la Superintendencia Nacional de Salud, por razones que la Sala agrupa y sintetiza en los siguientes cargos, a saber:

3.1- Falta de competencia del Superintendente Nacional de Salud para suspender la comercialización del Plan Zafiro Premium y sancionar a la sociedad Colmena Medicina Prepagada S.A., ya que según el Decreto 1259 de 1994 y la Resolución Nº 1320 de 1996, esa facultad de sancionar es cumplida por diferentes funcionarios y en el presente caso, el Superintendente Nacional de Salud se abrogó (sic) competencias de la Dirección General de Entidades Promotoras de Salud y Entidades Prepago y División para Entidades Promotoras de Salud y Empresas de Medicina Prepagada.

Dicho funcionario se excedió en sus funciones al suspender la comercialización del Plan Zafiro Premium sin que previamente estuviere definida la comercialización de planes de medicina prepagada sin el cumplimiento de los requisitos que establece la Circular 077 de 1996 como una práctica ilegal o no autorizada; de modo que se atribuyó una facultad que no le corresponde.

Si bien es cierto que de conformidad con el numeral 8 del artículo 7 del Decreto 1259 de 1994, el Superintendente Nacional de Salud tiene como función “emitir las órdenes necesarias para que se suspendan de inmediato prácticas ilegales o no autorizadas y se adopten las medidas correctivas y de saneamiento”, la aplicación de esta disposición no recae sobre cualquier actuación de los vigilados, sino cuando la conducta esté prevista como práctica ilegal o no autorizada, como ocurre con los eventos que prevé el numeral 7 del artículo 14 del Decreto 1485 de 1994, Circulares Externas Nº 127 de 2001, 039 de 2002, 132 de 2002, 177 de 2002, , 003 de 2003, Decreto 050 de 2002, entre otras normas.

Entonces, la competencia del Superintendente Nacional de Salud para avocar conocimiento de una actuación desarrollada por alguno de sus vigilados, debe circunscribirse exclusivamente a una práctica ilegal o no autorizada, definida en alguna norma jurídica.

En el evento en que se admitiera que el incumplimiento de los requisitos señalados para la comercialización de los planes de medicina prepagada constituyera una práctica ilegal o no autorizada, el Superintendente Nacional de Salud sólo podría impartir las medidas correctivas necesarias para suspender dichas prácticas y no para sancionar.

En los actos acusados el Superintendente Nacional de Salud no impartió instrucciones para subsanar la actuación de Colmédica Medicina Prepagada S.A., sino que ordenó suspender la comercialización del Plan Zafiro Premium Integral, sin darle la posibilidad de subsanar sus propios errores.

La sanción procede cuando se demuestre que el vigilado incumplió las instrucciones impartidas por la Superintendencia Nacional de Salud, con sujeción al debido proceso, lo que implica que el acto lo expida la autoridad competente, para este caso la Dirección General de Entidades Promotoras de Salud de Prepago de la Superintendencia Nacional de Salud y no el Superintendente Nacional de Salud.

Sobre las facultades de impartir instrucciones y ordenar la suspensión de prácticas ilegales o no autorizadas e imponer sanciones de la Superintendencia Nacional de Salud citó la sentencia C-921 de 2001, proferida por la Corte Constitucional.

3.2.- Vulneración del principio de la doble instancia, dado que la posición del Consejo de Estado[1] ha sido clara al manifestar que la atribución de sancionar por parte de las Direcciones de la Superintendencia Nacional de Salud son de primera instancia y el Superintendente Nacional de Salud es la segunda instancia.

3.3.- Violación de los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y el artículo 3 del C.C.A., como quiera que el juez natural no fue quien impuso las sanciones y adicionalmente se sancionó sin haberse definido la conducta como ilegal o una práctica no autorizada, tal como se expuso anteriormente.

3.4.- Violación de los principios nulla pena sine legem, nullum crime sine legem, en la medida que se aplicaron sanciones con reglas no aplicables, al sancionarla por la supuesta ausencia de cumplimiento de unos requisitos que las normas no exigían para presentar los planes de medicina prepagada y se dejó de avisar o expedir una norma previa que aumentara tales requisitos para así afirmarse que la sanción tendría un fundamento jurídico para imponerse.

El Superintendente Nacional de Salud ordenó suspender la comercialización del Plan Zafiro Premium desconociendo el ordenamiento jurídico, al exigir requisitos superiores a los exigidos por la ley, dado que la Dirección de Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Medicina Prepagada aumentó una serie de requisitos sin que éstos existieran en una ley preexistente y con fundamento a tales exigencias el Superintendente Nacional de Salud la sancionó.

3.5.- Violación del derecho a la defensa al sancionarla sin pedírsele explicación por los hechos que condujeron a la decisión acusada.

3.6.- Los actos demandados adolecen de falsa motivación, dado que la entidad interpretó de forma errónea que el Decreto 2309 de 2002...

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