Sentencia nº 66001-23-31-000-2007-00070-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 11 de Noviembre de 2010
| Número de expediente | 66001-23-31-000-2007-00070-01 |
| Fecha | 11 Noviembre 2010 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil diez (2010)
Radicación número: 66001-23-31-000-2007-00070-01
Actor: FAMILY COFFEE S.A.
Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 18 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró no probada la excepción de inepta demanda y denegó las pretensiones de la demanda.
I.1- La actora, sociedad Family Coffee S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Risaralda contra el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con las siguientes pretensiones:
1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones N°s 0001 de 13 de febrero, 0014 de 6 de septiembre y 0505 de 10 de noviembre, todas de 2006, expedidas las dos primeras por la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior y la última por la Dirección de Comercio Exterior, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por medio de las cuales se declaró el incumplimiento de algunos contratos de exportación, por no haberse realizado esta operación, y se le impuso una multa de $445.200.725.02.
2. Como consecuencia de lo anterior a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada, abstenerse de cobrarle los valores correspondientes a la citada multa y se le condene en costas.
I.2- La actora señaló, en síntesis, los siguientes hechos:
Que su objeto social y actividad principal consiste en la compra de café pergamino y trilla, para su exportación a los mercados del exterior, para lo cual disponía del correspondiente visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros y del registro ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Relató que en desarrollo de esa actividad y acorde con las normas administrativas y legales vigentes para la época, anunció ante la Federación Nacional de Cafeteros la venta de café correspondiente a 4 contratos, sobre los cuales se impuso la sanción, a los que les fueron asignados los correspondientes códigos de identificación, previa confirmación del tostador designado en cada uno de los casos y para efectos atinentes al procedimiento de exportación.
Señaló que, comoquiera que no exportó los cafés dentro de la oportunidad establecida, el Ministerio, a través de la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones, declaró el incumplimiento de los contratos de exportación e impuso sanción de multa, mediante la Resolución N° 001 de 13 de febrero de 2006.
Que en respuesta al recurso de reposición presentado contra el acto administrativo antes mencionado, la misma dependencia, mediante la Resolución N° 0014 de 6 de septiembre de 2006, confirmó la declaración de incumplimiento y redujo la sanción a la suma de $445.200.725.02. y, mediante la Resolución N° 0505 de 10 de noviembre de 2006, en respuesta al recurso de apelación, la Dirección de Comercio Exterior confirmó la Resolución N° 0001 de 2006 con la modificación introducida por la N° 0505 de 2006.
I.3- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.
La demandante consideró que los actos acusados violan los artículos 4, 6, 29, 333 y 334 de la Constitución Política por varios cargos, que se resumen así:
1. Falta de competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora, porque sólo la Constitución Política y la ley en sentido material y formal, tienen la autoridad para asignar competencias y otorgar poder sancionatorio a cada uno de los órganos de la Administración Pública, lo cual es taxativo; que en este caso el fundamento de los actos sancionatorio fue la Resolución N° 355 de 22 de marzo de 2002, expedida por la misma entidad demandada, luego no fue conferida por ley o decreto-ley, sino por una norma de inferior categoría, con lo cual se vulneró la Constitución Política, en su artículo 4°.
Consideró que la Ley Marco de Comercio Exterior –Ley 7ª de 1991, no otorga a la entidad demandada dicha facultad sancionatoria, como tampoco la tiene en virtud de otras normas de carácter legal, como son la Ley 790 de 2002 ni el Decreto-Ley 210 de 2003, por lo que la Resolución N° 355 de 2002 es inconstitucional y así lo debe declarar el Consejo de Estado, para declarar nulos los actos acusados a los que sirvió de soporte legal.
2. Violación al principio de reserva de ley, porque en materia sancionatoria tanto la conducta como la sanción, se rigen por el principio de legalidad, según lo dispone el artículo 29 de la C.P., por lo que, para que proceda sanción administrativa en contra de un exportador cafetero, es necesario que la comisión de la acción esté precedida de una norma legal que estructure de manera clara y completa la infracción y la sanción.
Que la Corte Constitucional al referirse a las leyes marco, en sentencia C-052 de 1997, ha dicho que corresponde al legislador ordinario en ejercicio de la cláusula general de competencia, o al legislador extraordinario debidamente facultado para ello, dictar regímenes penales de cualquier índole (disciplinaria, contravencional, administrativa, penal etc) señalando el procedimiento para aplicar las sanciones que se contemplen; que la sentencia al referirse a las infracciones cambiarias, cuyo tratamiento es similar a las normas de comercio exterior, sostuvo que el señalamiento de las conductas por infracción de las normas cambiarias de competencia de la DIAN al igual que el procedimiento para su aplicación, corresponde al Congreso de la República a través de una ley ordinaria o al Presidente de la República si se le delegan esas funciones garantizando así el debido proceso de que trata el artículo 29 de la C.P., lo cual fue reiterado mediante sentencia C-343 de 2006.
Mencionó que la facultad para sancionar el incumplimiento de las exportaciones, surgió originalmente en el Decreto 444 de 1967, artículo 62, con ocasión del Acuerdo de Cuotas entre los Países Miembros de la OIC del cual hacía parte Colombia, que pretendía defender el precio del café cuando la oferta era mayor que la demanda, por lo que se asignaron unos cupos y la sanción se justificaba por la necesidad que tenía el país de observar con la mayor seriedad el cumplimiento de los compromisos de exportación correspondientes a las cuotas asignadas.
Considera que además el acto sancionatorio debe cumplir con los presupuestos de razonabilidad y proporcionalidad, que no se observaron en este caso, porque la sanción impuesta no se aviene a ninguna finalidad constitucional importante, pues se trata de una relación de derecho privado, que en caso de incumplimiento corresponde a la jurisdicción civil y que no existe daño para la administración ni para el interés público.
3. Ausencia de procedimiento predeterminado para realizar la actuación administrativa que culminó con los actos sancionatorios y la improcedencia de la acumulación de investigaciones en dicha actuación, porque la actuación y decisión de la administración no puede ser arbitraria; al efecto, cita sentencias de la Corte Constitucional.
4. Violación al derecho de defensa que conlleva el de contradicción e impugnación, por lo que careció de la oportunidad para presentar las pruebas y rebatir los cargos que nunca se endilgaron; que se puede decir que se trató de una sanción de plano; igualmente trae a colación, cita sentencias de la Corte Constitucional.
5. Ausencia de daño en la conducta calificada como infracción, por la realización extemporánea de la exportación, para lo cual cita la Circular N° 075 de 29 de octubre de 2001 del Director de la DIAN, que señala “es claro que tanto dentro del Estatuto Tributario, como del A. y sus respectivas reglamentaciones, como en materia cambiaria, existen hechos tipificados como generadores de infracciones administrativas que dan lugar a la aplicación de sanciones” y que la jurisprudencia ha determinado que para sancionar debe existir la norma que tipifique el hecho como infracción; que consagre la sanción y el procedimiento; que se configure el daño al Estado y se gradúe la pena según la gravedad de la falta.
Que le faltó claridad al S. General de la Federación Nacional de Cafeteros en su comunicación radicada el 15 de agosto de 2006 al informar “En virtud de lo anterior y dado que los compromisos de exportación no han sido cumplidos, la contribución cafetera no ha sido cancelada. Por ese motivo, no es posible determinar si hay o habrá detrimento patrimonial para el Fondo Nacional del Café”.
6. finalmente considera que el acto sancionatorio carece de motivación, porque no expresa la razón o fundamentos de los factores utilizados para fijar el monto de la multa, es decir, que no existe criterio de graduación de la multa impuesta.
I.4. CONTESTACION DE LA DEMANDA
La entidad demandada, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:
1. Sobre la falta de competencia de la entidad para el ejercicio de la potestad sancionatoria, anotó que el origen del presente conflicto no son las normas en las cuales se apoyó la entidad demandada para imponer las sanciones, sino que aquella simplemente se aplica por gozar de presunción de legalidad, mientras la autoridad competente no dictamine otra cosa.
Que a la actora le bastaba señalar cuáles eran las circunstancias de derecho o de hecho, que posteriormente a los anuncios, le impedía efectuar sus exportaciones, justificar las causas que la llevaron a su iliquidez o retirar sus anuncios ante la Federación Nacional de Cafeteros para evitar la sanción.
Considera que las Resoluciones demandadas se apoyan en la normativa existente que se cita en ellas.
2. Que el actor no explica en qué consiste la...
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