Sentencia nº 11001-03-06-000-2007-00004-00 de Consejo de Estado - Sala Plena, de 15 de Marzo de 2007 - Jurisprudencia - VLEX 330165811

Sentencia nº 11001-03-06-000-2007-00004-00 de Consejo de Estado - Sala Plena, de 15 de Marzo de 2007

Número de expediente11001-03-06-000-2007-00004-00
Fecha15 Marzo 2007
MateriaDerecho Público y Administrativo
EmisorSala Plena
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejero ponente: G.A. SANTOS

Bogotá, d. c, quince (15) de marzo de dos mil siete (2007)

Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00004-00(1801)

Actor: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA

Referencia: Competencia para resolver peticiones y consultas en relación con la contribución de solidaridad y redistribución de ingresos del sector eléctrico.El señor Ministro de Minas y Energía, doctor H.M.T., solicitó concepto a esta Sala con el fin de establecer cuál es la entidad competente para pronunciarse sobre las peticiones o consultas que formulen los usuarios sobre la contribución de solidaridad del sector eléctrico, en los siguientes términos:

“¿Teniendo en cuenta las funciones que sobre el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos tiene el Ministerio de Minas y Energía y las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos, que son de vigilancia y control, cuál es la entidad competente para pronunciarse en materia de contribución de solidaridad?”

Como antecedente, el señor Ministro manifiesta que a raíz de algunos pronunciamientos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en relación con la contribución de solidaridad en el sector eléctrico, se ha generado confusión entre los usuarios, toda vez que su posición sobre los sujetos pasivos de la misma, es distinta a la adoptada por esa Cartera.

Con el propósito de ilustrar la disparidad de criterios entre estas dos entidades, acompañó una copia de dos conceptos, en los que se aprecia que, mientras la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios sostiene que las diócesis y parroquias no son sujetos del factor de contribución,[1] la oficina jurídica del Ministerio de Minas y Energía, por el contrario, concluyó que tiene dicho carácter. Agregó, que en su calidad de administrador del Fondo de Solidaridad, es el competente para reconocer a las empresas de servicios los subsidios y contribuciones aplicados a cada uno de los usuarios, según su clasificación y por ende, para pronunciarse sobre las contribuciones de solidaridad.[2]

Consideración preliminar

Para resolver la consulta de acuerdo con el planteamiento del problema, la Sala en un primer punto hará una breve reseña del contenido y efectos de los conceptos emitidos por las entidades públicas al responder el derecho de petición de consultas, para luego concentrar su análisis en precisar si existen competencias en cabeza del Ministerio de Minas y Energía o de la Superintendencia de Servicios Públicos para definir por vía general o particular los sujetos pasivos de la contribución de solidaridad y la posibilidad de que en las diversas clases de pronunciamientos que esos dos organismos utilizan, se exonere del pago a personas no contempladas expresamente en la ley.

  1. Fines y límites del derecho de petición de consultas y de los conceptos que se expidan en su respuesta.

    De los antecedentes transcritos aparece que se presenta una disparidad de criterios entre dos entidades administrativas en sendos conceptos por ellas expedidos, en los que se define si un cierto grupo de posibles contribuyentes está obligado o no a pagar la contribución de solidaridad de que trata la ley 142 de 1994. Por ésta razón, es conveniente proceder a fijar los límites dados por la misma ley a la facultad que tienen los particulares de solicitar conceptos y la obligación de responderlos por las autoridades.

    El artículo 25 del Código Contencioso Administrativo al regular este derecho dice:

    “Artículo 25.- Consultas. El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.

    Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días.

    Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

    Esta norma ha sido aplicada e interpretada en múltiples casos por la jurisprudencia del Consejo de Estado e incluso de la Corte Constitucional, fijando como elementos del derecho de petición de consultas y de los conceptos que se emitan en su respuesta, los siguientes:

    a) En relación con el derecho de petición de consultas:

    i) Hace parte del derecho fundamental de petición, y como tal es público, esto es otorgado a cualquier persona;

    ii) Es diferente del derecho de petición en interés particular, puesto que éste tiene como finalidad ejercer o buscar la protección de un derecho subjetivo y por lo mismo requiere un interés directo para su ejercicio. Por el contrario, el derecho de petición de consultas requiere de un interés simple por parte del solicitante;

    iii) Es diferente del derecho de petición en interés general, pues con éste se busca que las autoridades adopten ciertas medidas en bienestar general, una de las cuales puede ser la de reglamentar una ley, y

    iv) La finalidad del derecho de petición de consultas es la de buscar orientación, comunicación, información, acerca de la manera como actúa la administración. No puede tener como finalidad ni la decisión sobre derechos particulares, ni tampoco la interpretación de la ley.

    b) En relación con los conceptos:

    i) No son, en estricto sentido, actos administrativos de contenido particular, pues no definen situaciones concretas derivadas del ejercicio de derechos subjetivos, ni tampoco de contenido general, pues éstos deben ser dictados por las autoridades dentro del marco exacto de las competencias de cada una para reglamentar o ejecutar la ley, con los requisitos formales correspondientes, como por ejemplo, los decretos, las resoluciones con este contenido, etc.

    ii) Como se expuso, su finalidad es la de orientar, ilustrar, informar a los particulares sobre la forma de actuar de la administración para facilitar el cumplimiento de sus obligaciones.

    iii) La competencia de las autoridades está limitada a conceptuar en relación con las materias a su cargo, por lo que carece de facultad para hacerlo aún en relación con temas conexos a las mismas, y menos aún para interpretar por vía general la ley.

    A manera de ejemplo, la Sala, a continuación, cita algunas sentencias en las que se acogen las características apenas esbozadas sobre las consultas y los conceptos emitidos por las autoridades, a saber:

    “Las Consultas formuladas buscaban solamente conocer el criterio de la Entidad sobre determinados puntos de derecho, y las respuestas que a ellos se les dio son una simple opinión, un punto de vista de la autoridad consultada sobre el alcance de las normas atinentes al caso planteado, que no tenías (sic) carácter obligatorio para su destinatario y, por lo mismo, no eran susceptibles de crear, modificar, o extinguir situaciones jurídicas”. “Por ello el derecho de petición, el artículo 25 del C.C.A.I. el de formulación de consultas escritas o verbales a las autoridades en relación con las materias a su cargo y, en relación con las respuestas, establece que ellas no comprometen la responsabilidad de las entidades que las atiendan, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.[3]

    “No obstante esta corporación precisa que en la petición de la parte accionante no sólo se pide información sino que se solicita concepto de la autoridad accionada sobre la aplicación de la normatividad vigente aplicable al caso particular, por lo que la Sala comparte el criterio del Ministerio de Transporte en el sentido de considerar que la petición de la Cooperativa en realidad se trata de una consulta”.[4]

    “Igualmente es necesario precisar que si bien la regla general señalada en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, es que las consultas que absuelven las entidades públicas no comprometen la responsabilidad de éstas ni son de obligatorio cumplimiento, razón por la cual no se pueden considerar actos administrativos, tal como lo serían los conceptos jurídicos. (...) La verdad es que dichos conceptos, cuando se convierten en manifestación de la voluntad de la administración tendientes a producir efectos jurídicos en un caso concreto son típicos administrativos, susceptibles de ser demandados ante lo contencioso administrativo, a través de los recursos establecidos para tal efecto.”[5]

    “A este respecto, la Corte considera pertinente distinguir dos criterios diferenciadores. Un criterio formal y un criterio material. De acuerdo con el criterio formal, cuando se solicita un derecho de petición de consultas conforme al artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, entonces los conceptos emitidos a fin de responderlo, ni son obligatorios ni de su contenido se puede derivar responsabilidad patrimonial en cabeza de la entidad que lo emitió. El criterio material opera en el evento en que la persona que solicita la consulta no se pronuncie sobre la forma en que eleva la petición, no determina si se trata de una petición en interés general o en interés particular o si se trata, más bien, de una petición de información o de una petición de consulta. Entonces, allí se tendría que examinar el caso concreto para poder establecer si del concepto que se emite se puede deducir o no la existencia de un acto administrativo”.

    “Lo anterior no equivale, sin embargo, a hacer responder a la entidad por el contenido de los conceptos que emite en respuesta de un derecho de petición de consultas. Los conceptos emitidos...

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