Sentencia nº 11001-03-24-000-2005-00096-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 31 de Marzo de 2011
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2005-00096-01 |
| Fecha | 31 Marzo 2011 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011)
Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00096-01
Actor: L.F.J.D.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano L.F.J.D., obrando en nombre propio, y en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener declaratoria de nulidad la expresión “gravámenes” del inciso segundo y la expresión “y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías” del inciso primero del artículo 22 del Decreto 2685 del 28 de diciembre de 1999, " por el cual se modifica la Legislación Aduanera”, expedido por el Gobierno Nacional.
Sobre la expresión “y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías” solicita que de no ser posible la nulidad se condicione la norma a la responsabilidad administrativa del intermediario aduanero, en los términos de una sanción o multa que puede ser impuesta por la incorrecta clasificación, siempre y cuando exista clasificación oficial de la DIAN y sea desacatada por el intermediario aduanero.
Señala además que deben ser retiradas las expresiones suficientes de manera que se preserve la estructura lógica del ordenamiento aduanero.
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FUNDAMENTOS DE DERECHO
Como apoyo de las pretensiones, el actor, en síntesis, expone los siguientes cargos de violación:
Que (i) la expresión “gravámenes” demandada, viola los artículos 338, 363, 95.9, 1, 3, 150-19, 189-11 y 29 en concordancia con el 338 de la Carta Política y (ii) que la expresión “y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías”, desconoce los artículos 29 y 83 del ordenamiento superior.
Para explicar el alcance del concepto de las violaciones, manifiesta que:
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- Respecto de la Expresión “gravámenes”:
1.1. Se transgrede el artículo 338 de la C.P., pues el Gobierno ha realizado sin autorización constitucional una reasignación de la carga impositiva, a través de la traslación de los tributos al comercio exterior, haciéndolos recaer sobre personas diferentes a las realizadoras del hecho generador, sin que exista L.M. que asigne responsabilidad a sujetos distintos al que debe recibir el impacto del tributo por ser realizador del hecho económico de la importación.
En el miso Decreto 2685 de 1999 (i) el artículo 3 del mismo Decreto determina claramente los sujetos pasivos de las obligaciones aduaneras, ya sea las que realizan el hecho generador (importadores), las que ejercen titularidad sobre la mercancía (propietarios, tenedores, poseedores) o las que intervienen de algún modo en el proceso aduanero de importación por ser agentes de la cadena logística ( transportadores, agentes de carga e intermediarios aduaneros); (ii) el artículo 10 reconoce que los intermediarios aduaneros “actúan en nombre y por encargo de los importadores…”.
En consecuencia el artículo demandado sustituye el sujeto pasivo de la obligación tributaria aduanera relacionada con la importación, es decir, reemplaza a quien realiza el hecho gravable o hecho generador para dejar los gravámenes en cabeza de quien lo que debería sufrir es una sanción administrativa, sin que exista facultad legal para hacerlo.
1.2. Se vulneran los artículos 363 y 95.9 de la Constitución Política, pues, para que sea posible cumplir el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, el constituyente atribuyó a las corporaciones públicas de origen popular la fijación de los impuestos y de los sujetos activos y pasivos, hechos y bases gravables, por lo cual resulta inequitativo trasladar el peso de los tributos a la importación a una empresa prestadora del servicio de intermediación que no ha realizado el hecho generador.
No puede existir una norma de origen legal que permita a un intermediario aduanero explicar y soportar contablemente el pago al Estado de tributos aduaneros ajenos, cuando no puede reflejar de manera lógica en los estados financieros la causalidad de tales gastos.
1.3. El aparte “gravámenes de la norma acusada vulnera el artículo 1 de la Carta, pues decreta un privilegio de carácter personal al sujeto obligado al pago de los gravámenes (importador) liberándolo directamente de su obligación, cuando otro sujeto interviniente en la nacionalización ( el intermediario aduanero), a quien se le ha conferido un mandato para declarar infringe el reglamento de su actividad, obligándolo a que por ese hecho soporte el peso de los gravámenes, lo cual además pone en riesgo la posibilidad de que el Estado pueda recaudar esa suma.
1.4. Se quebrantan los artículos 3 y 150 numeral 19 del ordenamiento superior, pues se ignora la soberanía popular ejercida por el Congreso, pues la Carta faculta a quien ejerce la potestad reglamentaria para que fije los aranceles y tarifas y no para remover el sujeto pasivo que por su naturaleza le corresponde soportar la política económica que deriva en la imposición de los gravámenes.
1.5. Se vulnera el artículo 189 numeral 11 de la Carta porque el reglamento va más allá de procurar la cumplida ejecución de la ley al regular aspectos como el sujeto pasivo cuya definición corresponde al Congreso.
1.6. Se desconoce el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto el artículo 68 de la Ley 488 de 1998 estableció un régimen punitivo aplicable a los declarantes autorizados que en ejercicio de sus funciones cohonesten o incurran en actividades delictivas relacionadas con el contrabando.
El inciso segundo de la norma demandada es una errónea trascripción en el reglamento aduanero del inciso 4 del artículo 68 de la Ley 488 de 1998. Al tener esta última disposición carácter penal su objetivo natural es el proceso penal, pero no se puede hacer extensiva su lectura al sujeto responsable en materia estrictamente tributaria.
Además la expresión gravámenes es ambigua, pues no queda claro si los tributos corresponden al impuesto aduanero, al impuesto a las ventas o a ambos, aunque normalmente se ejecuta a las sociedades de intermediación aduanera por todos los tributos a cargo del importador, con lo cual se quebranta también el artículo 437 literal d) del Estatuto Tributario, cuya violación también se resalta en esta acción.
Esta interpretación olvida que los responsables del impuesto a las ventas por las importaciones son los importadores, sin que exista facultad legal para trasladarlo a los intermediarios aduaneros.
La ambigüedad de la expresión vulnera el principio de legalidad o taxatividad en materia sancionatoria administrativa, al igual que el artículo 388 Superior pues deja al arbitrio del operador jurídico la interpretación de la expresión “gravámenes” con evidente desprotección de la seguridad jurídica en la medida que no especifica la contribución fiscal de manera acertada.
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- Respecto de la Expresión “y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías”:
2.1. Se violan los artículos 29 y 83 de la Constitución Política, el primero respecto de la tipicidad de la falta y el segundo por presumir la mala fe del declarante cuando no exista clasificación arancelaria oficial, aplicando la misma dosis punitiva a situaciones de naturaleza distinta.
En caso de que no exista clasificación oficial obligatoria la responsabilidad del tributo, por la incorrecta clasificación de una mercancía, recae en el importador, y es este quien debe ejercer las acciones civiles pertinentes contra el declaran te autorizado que haya contratado, si no atiende sus instrucciones o no clasifica idóneamente y su error le ocasiona menoscabo patrimonial, el cual solo puede sobrevenir al importador en forma de sanción administrativa, pero no podría haber menoscabo en cuanto a los tributos porque estos jamás podrán desligarse de su responsabilidad.
Adicionalmente, en la práctica, por el poder que tiene, el gran importador es él quien define la subpartida declarada y no la intermediaria aduanera. Se excluyen de esta regla las importaciones menores o intermedias donde prima la capacidad del intermediario para imponer su criterio sobre la clasificación arancelaria.
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TRÁMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
La Nación- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente:
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- La finalidad de institucionalizar la sociedades de intermediación aduanera fue la de crear un esquema eficaz que permitiera al Estado tener un mundo reducido de usuarios conocidos y altamente capacitados en quienes apoyar el mayor número de operaciones de comercio exterior, para que frente a un incumplimiento pudieran responder directamente.
El actor hace una incorrecta interpretación del artículo 22, el cual guarda armonía con el artículo 3 según el cual son responsables de las obligaciones que se deriven de su intervención, entre otros, el intermediario y el declarante, en los términos previstos en dicho decreto.
Lo que busca el artículo 22 inciso primero es que las sociedades de intermediación aduanera respondan por la exactitud de los documentos que se suscriban ante la DIAN. Por ello al establecerse en el inciso segundo que dichas sociedades responderán directamente por los gravámenes o multas, ello hace referencia a la indebida actuación que realicen como declarantes autorizados y ello implique un menor pago de los tributos aduaneros que debieron liquidarse y cancelarse, conducta que a su vez se sanciona por el artículo 482 del Decreto 2685 de 1999 que establece las...
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