Sentencia nº 11001-03-15-000-2010-00169-00(CA) de Consejo de Estado - Sala Plena, de 8 de Febrero de 2011
| Fecha | 08 Febrero 2011 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2010-00169-00(CA) |
| Emisor | Sala Plena |
| Tipo de documento | Sentencia |
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DE EMERGENCIA SOCIAL - Efectos / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL- Decaimiento del acto Administrativo que lo reglamenta. Efectos. Control de inmediato de legalidad de actos que lo reglamentan por el tiempo de vigencia
Dado que sobrevino la inexequibilidad de los Decretos Legislativos Nos. 4975 del 23 de diciembre de 2009 y 131 del 21 de enero de 2010, que constituían el fundamento para la expedición del Decreto No. 398 del 5 de febrero de 2010, respecto del cual se surte este control de legalidad, es claro para la Sala Plena que el último perdió su fuerza ejecutoria a partir del día siguiente a la expedición de la sentencia C-289 del 21 de abril de 2010, por ser el pronunciamiento con el cual se expulsó del mundo jurídico el Decreto Legislativo No. 131 del 21 de enero de 2010, que sirvió de soporte al acto administrativo que ahora se examina. Tal pérdida de fuerza ejecutoria se produjo, precisamente, por haberse configurado la causal 2ª del artículo 66 del C.C.A., según la cual ello ocurre Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho , que es ciertamente lo aquí acontecido. Por último, como la pérdida de fuerza ejecutoria tiene incidencia sobre la eficacia del acto administrativo y no sobre su validez, debe en todo caso practicarse el control de legalidad sobre el Decreto No. 398 del 5 de febrero de 2010, ya que el mismo estuvo vigente entre la fecha de su publicación, ocurrida el mismo día en el Diario Oficial No. 47.614, y el día siguiente a la expedición de la sentencia C-289 del 21 de abril de 2010, por parte de la Corte Constitucional.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTICULO 20
FACULTAD REGLAMENTARIA - Finalidad
Debido a que la Ley no puede llegar al grado de detalle requerido para hacerla operante por sí misma, ha previsto el Constituyente que el Ejecutivo entre a colaborar en esa función, proveyendo los reglamentos necesarios para que la Ley no solo se ejecute sino que sea viable instrumentalmente hablando, reglamentos que así parezca un pleonasmo deben tratarse de normas de carácter general.
FACULTAD REGLAMENTARIA - Factor material. Factor temporal
Con todo, para ello debe observar la suprema autoridad administrativa que su ámbito de acción resulta delimitado por varias circunstancias. La primera de ellas, por un factor material, referido a su vez a dos situaciones, siendo una de ellas la imposibilidad de alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley , de suerte que el reglamento no puede servir de instrumento para defraudar el querer del legislador; y correspondiendo la segunda al hecho de que los temas a reglamentar no tengan reserva de ley, puesto que como lo ha dicho insistentemente la Doctrina Constitucional el ejecutivo no puede, al amparo de esa facultad, reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador , pues bajo esta técnica se implementa un sistema de asignación de competencias exclusivo y excluyente, en especial del poder reglamentario del Ejecutivo. Delimitado el campo de acción del Presidente de la República al ejercer su potestad reglamentaria, por razón del mayor o menor grado de regulación que el mismo Congreso de la República haya impreso en la respectiva Ley. Siendo el poder legislativo el titular de la competencia para expedir las leyes, resulta entendible que sea ese órgano quien determine qué tanto debe ser reglamentado del producto legislativo, para lo cual bien puede valerse de un contenido normativo extenso y detallado, o si así lo prefiere corto en esos términos, sin que ello pueda llevarse al extremo de la deslegalización, esto es que la Ley diga tan poco que sea el Gobierno Nacional quien termine llenando de contenido, por la vía reglamentaria, una materia que ha debido ser del resorte legislativo. Y por último, existe el factor temporal, según el cual la potestad reglamentaria como atribución constitucional del Presidente de la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna . Sin embargo, el hecho de que la suprema autoridad administrativa pueda ejercer esa facultad en cualquier tiempo no le resta al Congreso de la República su poder para expedir una Ley sobre la misma materia y de ese modo sustituir esa reglamentación por las nuevas disposiciones legislativas, evidenciándose con ello la soberanía que sobre el particular conserva el legislativo, no obstante los importantes poderes regulatorios que al efecto asignó el Constituyente al Presidente de la República.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 11
GOBIERNO NACIONAL - Conformación / DECRETO REGLAMENTARIO - Expedición. Competencia en razón a la materia
Quizás el aspecto más importante en cuanto a la legalidad formal del Decreto 398 del 5 de febrero de 2010, de naturaleza reglamentaria, sea determinar en ese caso quiénes conforman el Gobierno Nacional o si se quiere, junto al Presidente de la República qué Ministros deben figurar suscribiendo el respectivo decreto, tal como lo precisó la Sala Plena. En cuanto al Ministerio de la Protección Social porque en el artículo 9 del Decreto Legislativo 131 del 21 de enero de 2010, objeto de reglamentación, existe una referencia directa al mismo al prescribir que Los servicios del Plan Obligatorio de Salud se prestarán con la oportunidad que establezca el Ministerio de la Protección Social, atendiendo la pertinencia técnica científica y los recursos físicos, tecnológicos, económicos y humanos disponibles en el país y, deberán ser tenidos en cuenta por la Comisión de Regulación en Salud, CRES para la definición del Plan Obligatorio de Salud y el cálculo de la Unidad de Pago por C. . Esa injerencia directa resulta acreditada también con los objetivos asignados a ese Ministerio, consistentes en la formulación, adopción, dirección, coordinación, ejecución, control y seguimiento del Sistema de la Protección Social, dentro de las directrices generales de la ley, los planes de desarrollo y los lineamientos del gobierno Nacional (Decreto 205/2003 Art. 1). Y por si fuera poco, la Comisión de Regulación en Salud - CRES, que juega un papel importante en cuanto a la definición del Plan Obligatorio de Salud, fue creada como una unidad administrativa especial, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa, técnica y patrimonial, adscrita al Ministerio de la Protección Social (Ley 1122/2007 art. 3).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 115
PLANES OBLIGATORIOS DE SALUD DE LOS REGIMENES CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO - Base de actualización. Principio de progresividad. Principio de eficiencia e integralidad
El decreto busca desarrollar el principio de progresividad establecido en el artículo 48 Constitucional, al prescribir que la actualización allí dispuesta respecto de los Planes Obligatorios de Salud, tanto en el régimen contributivo como en el régimen subsidiado, se guiarán por este principio, de modo que se mejoren los servicios de atención en salud a la población afiliada. Lo mismo ocurre en relación con los principios de eficiencia e integralidad consagrados en los literales e) y d) del artículo 2 de la Ley 100 de 1993, así como las reglas de protección integral y de calidad establecidas en los numerales 3 y 9 del artículo 153 ibídem, pues como lo precisó el Gobierno Nacional al motivar la declaratoria del Estado de Emergencia Social, algunos de los propósitos de las medidas adoptadas apuntan a la sostenibilidad financiera o económica del Sistema General de Seguridad Social en Salud, procurando un manejo racional de los distintos recursos que confluyen a él, para evitar que sucumba el sistema y con ello resulte afectada la calidad del servicio y desde luego su cobertura frente a quienes se benefician del mismo, bien como pertenecientes al régimen contributivo o ya como integrantes del régimen subsidiado. Igualmente refleja el desarrollo del principio de integralidad, en la medida que frente a las necesidades de los afiliados al Régimen Contributivo o al Régimen Subsidiado, se ha dispuesto, como ya se venía haciendo, que se debe garantizar a tal población los servicios de baja, mediana y alta complejidad según los respectivos planes de beneficios , con lo cual, valga el pleonasmo, se busca cubrir todas las contingencias que pueden llegar a afectar la salud, la capacidad económica, así como las condiciones de vida de toda la población. En segundo lugar, el decreto examinado también se aviene a los términos de los artículos 9, 10 y 12 del Decreto Legislativo 131 de 2010. En efecto, al disponer el artículo 1º del Decreto 398 del 5 de febrero de 2010 que la actualización de los Planes Obligatorios de Salud de los regímenes contributivo y subsidiado se hará a partir de los planes de beneficios vigentes al 21 de enero de 2010 fecha de publicación del Decreto Legislativo 131 de 2010 en el Diario Oficial-, conforme a los Acuerdos expedidos por la Comisión de Regulación en Salud - CRES , no está haciendo cosa distinta a desarrollar el artículo 12 de la última disposición, que bien claro ordena a esa Comisión de Regulación actualizar[] el Plan Obligatorio de Salud por lo menos una vez al año , según los términos y con la metodología definida en el presente decreto dentro de los seis (6) meses siguientes a la publicación del mismo . Conservar la materia respectiva del decreto legislativo, pues trata de la actualización del Plan Obligatorio de Salud, también reafirma la competencia del órgano encargado de hacerlo, como es la Comisión de Regulación en Salud - CRES, entidad que según lo previsto en la Ley 1122 del 9 de enero de 2007 Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones , además de haberse concebido como una unidad administrativa especial, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa,...
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