Sentencia nº 1614 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 14 de Agosto de 1992
| Número de expediente | 1614 |
| Fecha | 14 Agosto 1992 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
MONOPOLIO DEL TABACO - Improcedencia
El inciso 2o. del artículo 31 de la Carta Fundamental vigente al momento de presentar la demanda (336 de la Nueva Constitución), permite el establecimiento de monopolios oficiales pero sólo como arbitrio rentístico, es decir, con fines puramente fiscales , y en virtud de ley. Esta consagración constitucional del monopolio le confiere un régimen de derecho público por el que, en beneficio del Estado, se sustrae de la libre competencia de una empresa o categoría de empresas, permitiéndole así a la entidad territorial correspondiente ser la depositaria exclusiva de la oferta en el mercado. La tradición legislativa en Colombia en materia de tabaco permite apreciar que su cultivo, beneficio y venta no ha sido precisamente objeto de monopolio, sino materia de gravamen de un impuesto de consumo. Al establecerse por un departamento, sin justificación ni autorización legal, una reglamentación para el tabaco, similar y de la misma naturaleza a la de los licores destilados, supuso en forma equivocada que en el caso del tabaco estaba frente a un monopolio a su favor.
DECRETA LA NULIDAD del término "tabaco" contenido en los artículos 527 y 528 del Decreto Ordenanza No. 601 de 13 de septiembre de 1989, expedido por el Gobernador del Departamento del Quindío.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección
S. de Bogotá, D.C., Agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y dos (1.992).
Consejero Ponente: Doctor Libardo Rodríguez Rodríguez
Referencia: Expediente NO. 1933. Actor: F.J.L.R..
La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 29 de noviembre de 1991.
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- ANTECEDENTES
a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda
El ciudadano y abogado F.J.L.R., en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó, el 26 de noviembre de 1990, ante el Tribunal Administrativo del Quindío, la nulidad del término "TABACO" introducido en los artículos 527 y 528 del Decreto Ordenanzal No. 601 de 13 de septiembre de 1989, expedido por el Gobernador del Quindío.
b. - Los actos acusados (fl. 64 del C.. No. 1):
Son los artículos 527 y 528 del citado Decreto Ordenanzal, pero sólo en relación con el término "tabaco" en ellos contenido.
El texto de dichos artículos es el siguiente:
"Artículo 527. - Noción. En desarrollo de los monopolios rentísticos que de conformidad con la Constitución y la Ley posee el Departamento, se podrán celebrar con personas naturales o jurídicas, contratos con el objeto de autorizar la producción, introducción, almacenaje, distribución y venta del Tabaco y Licores de cualquier origen, con la finalidad de agilizar el comercio de esos productos, en procura de un mejor comportamiento rentístico".
"Artículo 528. - Valor del Contrato. El valor del contrato está determinado por el monto de los impuestos sobre el consumo que se causen en razón de la actividad objeto del contrato.
"Para los contratos de introducción, distribución y / o venta de licores y tabaco,, la cuantía mínima será de Quinientos mil pesos ($500.000.oo) para los primeros, y de Cien mil pesos ($100.000.oo) para los segundos, respectivamente, que serán cancelados a mas tardar al finalizar el término de los mismos, sin consideración a que efectivamente se hubiesen causado. Cuando la actividad de introducción, distribución o venta, causen a favor del erario departamental, sumas superiores a la estipulada como valor del contrato, el Contratista deberá cancelar dichas sumas dentro del mismo periodo.
"P.. En el texto de los contratos a que se refiere este capítulo, se entenderá incorporada la obligación del Contratista de cancelar los impuestos sobre todos los productos objeto del contrato que introduzcan, inmediatamente ingresen al territorio departamental. En caso de reajuste de precios al consumidor, el Contratista deberá cancelar inmediatamente al Departamento, los mayores valores que se causen por concepto del impuesto al consumo, liquidados sobre los productos no expedidos al público".
c. - Los hechos de la demanda
Los hechos que el actor cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumiese así ( fls. 1 a 3 del C.. No. 1) :
El Gobernador del Quindío en ejercicio de autorizaciones pro témpore conferidas por la Asamblea Departamental, expidió el Código Fiscal para el departamento a través del Decreto Ordenanzal No. 601 de 13 de septiembre de 1989.
Dicho Decreto fue publicado en la Gaceta Departamental del Quindío el día 23 de noviembre de 1989, fecha a partir de la cual empezó a regir. La Gaceta lleva el número 661.
A la fecha de esta demanda, el Código Fiscal se encuentra vigente y rige plenamente.
El Decreto en cuestión, en sus artículos 527 y 528 contiene el término TABACO cuya nulidad se impetra.
d. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación el actor considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación ( fls. 3 a 10 del C..
No. 1 ) :
Afirma que con la introducción del término TABACO en los artículos 527 y 528 citados, se violaron los artículos 30, - 31, 32 y 39 de la Constitución Nacional de 1886; 1o. , inciso 2o. de la Ley 10 de 1909 y 1o. de la Ley 91 de 1931.
De otro lado, dice, el artículo 528 viola además el artículo 4o. del Decreto 214 de 1969 y el artículo 9o. del Decreto 1095 de 1984, armonizados con los artículos 91 de la Constitución Nacional y 62 - numeral 1 o. - del Decreto 1222 de 1986.
Primer cargo: Violación de los artículos 30,31,32 y 39 de la Carta. - El artículo 31 de la Carta permite a la ley, en ciertos casos, limitar y aún negar los derechos y libertades consagrados en los artículos 30, 32 y 39 de la misma, porque autoriza los monopolios de derecho, que consisten en reservar al Estado, en forma exclusiva cualquier actividad que produzca ingresos, lo cual conlleva la potestad de prohibir a los particulares el ejercicio de la misma.
No existe ley alguna que establezca el monopolio del tabaco o que autorice a los departamentos a hacer 1o.
Por el contrario, existe norma expresa que prohibe a éstos implantar este sistema, como se verá en el cargo siguiente.
La Ley 14 de 1983 establece, en sus artículos 61 y 63, a favor de los departamentos, el monopolio sobre la producción, distribución y venta de licores destilados, más no sobre el tabaco, como equivocadamente supone el Departamento del Quindío y en el Código Fiscal.
Segundo cargo: Violación del inciso 2o. del artículo 1o. de la Ley 10 de 1909. - Esta norma consagró como principio que en materia de tabaco, los departamentos en ningún caso pueden establecer el sistema de monopolio.
Su texto, como puede verificarse, es tan claro que sobra cualquier explicación para demostrar que el Decreto 601 de 1989 al incluir el tabaco en los artículos 527 y 528 desconoció esta tajante prohibición.
Tercer cargo. - Violación del artículo 1o. de la Ley 91 de 1931. - Como desarrollo del principio constitucional de la libertad de empresa, esta disposición ordenó:
"Desde la sanción de la presente Ley queda prohibido a los Municipios gravar con impuesto alguno el 'simple tránsito por su territorio de los semovientes y demás productos de industrias nacionales y establecer medidas que estorben, dificulten o embaracen el libre intercambio comercial de éstos en el territorio del país.
"Se exceptúa de esta prohibición el impuesto municipal de circulación de vehículos.
En ningún caso podrá cobrarse en un Municipio impuesto de consumo sobre los productos de que habla este artículo, si allí estuvieron libres del mismo gravamen los productos industriales obtenidos dentro de su propio territorio; ni tampoco podrá cobrarse los artículos producidos en otro Municipio del país, impuesto alguno de consumo a una rata mayor de aquella a que esté gravado el consumo de los artículos similares producidos dentro del territorio del mismo Municipio.
"P.. Las prohibiciones establecidas en este artículo para los Municipios, se extienden igualmente a los Departamentos" (las subrayas son del actor).
Al establecerse en los artículos 527 y 528 cuestionados que para producir, introducir, almacenar, distribuir y vender tabaco se requiere de la celebración de un contrato con el Departamento, se está estorbando, dificultando, embarazando y restringiendo al máximo el libre intercambio comercial de dicho producto, pues tales actividades quedan supeditadas a la omnímoda voluntad del Departamento y no a la libre voluntad de los particulares, pues será el ente territorial a través del contrato el que determine quien puede efectuar los mencionados actos y bajo qué condiciones, circunstancias y limitaciones.
Esta regulación departamental desconoce la prohibición que al efecto tienen señalada los departamentos en la disposición legal que se indica como quebrantada y ha sido transcrita.
Cuarto cargo. - Violación de los Decretos 214 - artículo 4o. - y 1095 de 1984 - artículo 9o. - armonizados con los artículos 191 de la Constitución Nacional y 62 numeral 1o. del Decreto 1222 de 1986. - La competencia impositiva de las Asambleas es una facultad subordinada a la ley al tenor de lo dispuesto en el artículo 191 de la Constitución y del artículo 62 numeral 1o. del Decreto 1222 de 1986, pues debe hacerlo "con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley", tesis ésta que ha sido constante y reiterada en innumerables providencias del Consejo de Estado.
El impuesto al consumo del tabaco es de orden nacional. En efecto, la Ley 10 de 1909 entregó la renta sobre el consumo del tabaco a los departamentos que quisieran establecerla, autorizándolos para percibirlo en la forma que estimaron mas conveniente.
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