Sentencia nº 25000-23-27-000-2005-00262-01(16532) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 5 de Diciembre de 2011
| Fecha | 05 Diciembre 2011 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
ENTIDADES PUBLICAS – Pueden beneficiarse de la plusvalía que sus actos generen / PLUSVALIA – Beneficio económico que recibe el propietario de un inmueble como consecuencia de una actuación de una entidad pública. Contribución diferente a la de valorización / PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA – Tributo que pueden cobrar los municipios o el distrito / ACTUACION ADMINISTRATIVA – Relación de acciones urbanísticas / ACUERDOS MUNICIPALES Y DISTRITALES – Medio a través del cual se determina la aplicación de la participación en la plusvalía
El artículo 82, inciso segundo, de la Constitución Política, establece el derecho de las entidades públicas a participar en la plusvalía que se llegue a generar con sus acciones y actividades de regulación y desarrollo urbanístico del suelo y del espacio aéreo. La plusvalía, de que trata el mandato constitucional, es el beneficio económico que recibe un propietario de un bien inmueble, como consecuencia de una actuación de una entidad pública en materia de uso del suelo y del espacio aéreo urbano, que representa un mayor valor de sus propiedades y/o rendimientos o utilidades. Se observa, entonces, que la norma busca que los beneficios obtenidos por la acción urbanística no sean sólo de los propietarios de bienes inmuebles, sino que del mismo participe la ciudadanía en general, de forma equilibrada, en la medida en que los ingresos conseguidos por la participación en la plusvalía se destinen a la protección del interés común, al espacio público y, en general, al mejoramiento urbano del municipio o distrito. De los artículos transcritos se observa que la plusvalía es un tributo que pueden cobrar los municipios o distritos, a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, ii) el establecimiento o modificación del régimen o zona del uso del suelo y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo por una edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o los dos. La doctrina ha definido la participación en la plusvalía como “un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley” y en esos términos la considera como una clase de contribución diferente a las usuales contribuciones de valorización. La misma ley faculta a los concejos municipales y distritales para que establezcan, mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en los respectivos territorios, lo que hizo que el Concejo de Bogotá D.C., al expedir el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 82
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 118 DE 2003 (30 de diciembre) CONCEJO DE BOGOTÁ – (Anulado parcialmente)
PARTICIPACION EN PLUSVALIA – Elementos que conforman la obligación tributaria / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACION EN PLUSVALIA – Son las decisiones administrativas / DECISIONES ADMINISTRATIVAS QUE CONFIGURAN ACCIONES URBANISTICAS – Enunciación / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – No constituye una autorización que configure el nacimiento de la obligación tributaria
Los elementos que concretan la existencia de la obligación tributaria, participación en plusvalía, son: i)sujeto pasivo, persona obligada al pago; ii) sujeto activo, entidad pública titular del crédito tributario; iii) hecho gravado o imponible, acontecimiento de cuya ocurrencia depende el nacimiento de la obligación tributaria; iv) base gravable, la que determina la cuantía del tributo; v) tarifa o factor predeterminado que se aplica a la base gravable para liquidar el tributo. El artículo 74 de la Ley 388 de 1997 indica como hecho generador de la participación en la plusvalía, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas y que autorizan: La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. Un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. Del artículo en cita se puede extraer que los elementos del hecho generador que a su vez constituyen los requisitos para la participación en plusvalía, son: la decisión administrativa de carácter general, que contiene o configura una actuación urbanística conforme con el POT o con los instrumentos que lo desarrollen y la autorización específica para destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. Por lo tanto, las decisiones generales plasmadas en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, no constituyen todavía una autorización específica que configure el nacimiento de la obligación tributaria; si bien la autorización específica solamente puede exigirse bajo el supuesto de la existencia de la decisión general constitutiva de una acción urbanística, el tributo sólo será exigible en el momento en que tal autorización se profiera.
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 118 DE 2003 (30 de diciembre) CONCEJO DE BOGOTÁ – (Anulado parcialmente)
PRINICIPIO DE IRRETROACTIVIDAD – Alcance / PLUSVALIA – Con relación a su efecto, el hecho generador debe darse después de la entrada en vigencia del acuerdo que la estableció / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Debe existir antes de que el concejo o el distrito expida la normativa sobre plusvalía
Los artículo 338 y 363 de la Constitución Política determinan el principio de irretroactividad de la ley tributaria, respecto del cual la Corte Constitucional precisó que “(…)se respalda tradicionalmente en el concepto de seguridad jurídica, de manera que la norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que regula, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los destinatarios de la norma y por los eventuales realizadores de los hechos generadores del gravamen, evitando de esta manera que los sujetos pasivos de la obligación tributaria y, aún los beneficiarios del gravamen, puedan ser tomados por sorpresa, lo que a su turno garantiza la realización del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jurídica”. En ese contexto, con relación al efecto plusvalía, en el Distrito Capital, “el hecho generador debe darse después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 de 2003, por cuanto la Ley 388 de 1997, como se mencionó anteriormente, indicó que los Concejos Municipales y Distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en plusvalía en sus respectivos territorios”. Por su parte, el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003 fue publicado en el Registro Distrital 3017 del 30 de diciembre de 2003, es decir, se expidió con posterioridad a lo establecido en el POT, tal como lo ordena el artículo 74 de la tan mencionada Ley 388 que dispone que las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas deben ser proferidas de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial, lo que supone que éste debe existir antes de que los concejos municipales o distritales emitan normativa sobre el particular. Por otra parte, no existe norma legal o constitucional que establezca que los acuerdos deban ser emitidos antes del Plan de Ordenamiento Territorial. Es importante anotar que la irretroactividad se predica de las normas que regulan el sistema tributario y se da cuando éstas se aplican a un período anterior, circunstancia que no se presenta en relación con los artículos que se analizan, (artículos 3°, parágrafo primero y 5° parágrafo primero, del Acuerdo 118 de 2003), que están referidos a ordenar la delimitación de las zonas beneficiadas con las acciones urbanísticas para determinar el efecto plusvalía y a determinar que habrá lugar a la liquidación y cobro de la participación en plusvalía, cuando se hayan configurado las acciones urbanísticas y no se haya concretado el hecho generador.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338 / CONSTIRUCION POLITICA – ARTICULO 363
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 118 DE 2003 (30 de diciembre) CONCEJO DE BOGOTÁ – (Anulado parcialmente)
ORDENAMIENTO DE TERRITORIO MUNICIPAL Y DISTRITAL – Definición / EFECTO PLUSVALIA – La autoridad debe divulgarlo por metro cuadrado para cada zona o subzona beneficiaria / VALOR METRO CUADRADO – Depende de la zona beneficiada / PARTICIPACION EN PLUSVALIA - Criterio general de redistribución / INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI – Ente autorizado para establecer el valor del suelo por metro cuadrado en los casos de valorización
Al definir el concepto de ordenamiento del territorio municipal y distrital, la Ley 388 de 1997 expresa que éste comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. El parágrafo del artículo 81, referido a la liquidación del efecto de plusvalía, dispone que a fin de posibilitar a los ciudadanos en general, y a los propietarios y poseedores de inmuebles en particular, disponer de un conocimiento más simple y transparente de las consecuencias de las acciones urbanísticas...
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