Sentencia nº 73001-23-31-000-2004-01574-01(17561) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 16 de Diciembre de 2011
| Fecha | 16 Diciembre 2011 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
TORNAGUIAS – Certificados de control de ingreso y salida de mercancía. Autoridad competente para expedirlas. Legalización / EXPEDICION Y LEGALIZACION DE TORNAGUIAS – Le compete exclusivamente a las autoridades departamentales o distritales
Por su parte el artículo 3° del Decreto 3071 del 23 de diciembre de 1997, define las tornaguías como el certificado único nacional expedido por las autoridades departamentales y del Distrito Capital a través del cual se autoriza y controla la entrada, salida y movilización de productos gravados con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico de licores, entre entidades territoriales que sean sujetos activos de tales impuestos, o dentro de las mismas, cuando sea del caso. De otra lado, el artículo 9° del mismo Decreto, establece que la legalización de las tornaguías corresponde a una actuación del jefe de rentas o funcionario competente de la entidad territorial de destino de las mercancías amparadas con tornaguía, a través de la cual dicho funcionario da fe de que tales mercancías han llegado a la entidad territorial propuesta; que consiste en un autoadhesivo o rotulo elaborado en papel de seguridad que se adherirá a la factura o relación de productos gravados el cual debe contener el código del departamento o distrito de destino de las mercancías, nombre, identificación y firma del funcionario competente, clase de tornaguía, ciudad y fecha de legalización, y número de la tornaguía. Para tal efecto el transportador dejará una copia de la factura o relación al funcionario competente para legalizar la tornaguía. De acuerdo con el artículo 10° el término para legalizar las tornaguías es de quince (15) días siguientes a la fecha de su expedición. De acuerdo con lo señalado, queda claro que la expedición y legalización de tornaguías compete exclusivamente a las autoridades departamentales o distritales de donde se despachan las mercancías transportadas, y al jefe de rentas o funcionario competente de la entidad territorial a donde se destinan. Por tanto, no puede considerarse que sea ésta una obligación de los productores, exportadores o transportadores de bienes gravados con el impuesto al consumo.
FUENTE FORMAL: DECRETO 3071 DE 1997 – ARTICULO 3
NORMA DEMANDADA: ESTATUTO DE RENTAS DEL TOLIMA - ARTÍCULO 330 MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 18 DE LA ORDENANZA 057 DE 1998 (18 de diciembre) (Anulado)
SANCIONES – Se deben fijar bajo un criterio de proporcionalidad y equidad. Finalidad / SANCION POR NO PRESENTAR TORNAGUIAS – Debe estar fijada con base en los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad / REGIMEN SANCIONATORIO – Se aplica el procedimiento del Estatuto Tributario Nacional
De acuerdo con los artículos 13, 95-9 y 363 superior que imponen la obligación a los asociados de contribuir con las cargas públicas, la sanción establecida para los obligados a legalizar las tornaguías, que no cumplan con ese deber oportunamente, debe respetar los principios de justicia, igualdad y equidad, tal como lo ordena el artículo 363 de la Constitución Política y enmarcarse en criterios de proporcionalidad y razonabilidad que legitimen su poder sancionador. En ese contexto, la sanción “del doble del valor de la mercancía” desborda cualquier parámetro de razonabilidad y proporcionalidad de las sanciones de tipo tributario, en que las más onerosas, como son “por inexactitud” está definida en el 160% del mayor impuesto fijado y la “extemporaneidad” en la presentación de la declaración, cuando ha sido advertida por la Administración Tributaria (con posterioridad al emplazamiento), es del 10% por cada mes o fracción de mes de retardo sin que supere el 200% del impuesto; en sanciones que no se orientan sobre el valor o monto del impuesto, sino del monto de las operaciones, como es el caso de la sanción por no informar, ésta está limitada al 5% del monto de la información no reportada, reportada incompleta o con errores, lo que evidencia que la analizada supera con creces lo que es “normal” o “razonable” en las normas tributarias. En el tema de las infracciones tributarias, el legislador ha consagrado una serie de sanciones, generalmente de carácter patrimonial, cuyo fin, no es sólo sancionar, sino evitar e impedir comportamientos que vulneren o pongan en peligro el interés general del Estado. Señalan las disposiciones, citadas, que la administración, fiscalización, cobro y recaudo del impuesto al consumo le corresponde a las entidades territoriales, y que para la determinación oficial del impuesto, procedimiento e imposición de sanciones, se aplicarán en lo pertinente las normas establecidas en el Estatuto Tributario.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 363
NORMA DEMANDADA: ESTATUTO DE RENTAS DEL TOLIMA - ARTÍCULO 330 MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 18 DE LA ORDENANZA 057 DE 1998 (18 de diciembre) (Anulado)
NOTA DE RELATORIA: Aclaración de voto del doctor H.F.B.B.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIÓN CUARTAConsejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ
Bogotá, D.C. dieciséis (16) de diciembre de 2011
Radicación número: 73001-23-31-000-2004-01574-01(17561)
Actor: A.A.V. y F.E.Á.C.
Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA
FALLO
ACCION PÚBLICA DE NULIDAD DEL ARTÍCULO 330 DEL ESTATUTO DE RENTAS DEL TOLIMA, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 18 DE LA ORDENANZA 057 DEL 18 DE DICIEMBRE DE 1998. SANCION POR NO LEGALIZACION DE TORNAGUÍAS
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de noviembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso de acción de nulidad simple prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra el artículo 330 del Estatuto de Rentas del Tolima, modificado por el artículo 18 de la Ordenanza 057 del 18 de diciembre de 1998, expedido por la Asamblea Departamental del Tolima, que dispuso: (sic)
Primero. DECLARAR la nulidad del artículo 330 del Estatuto de Rentas del Tolima, modificado por el artículo 18 de la ordenanza número 057 del 18 de diciembre de 1998 “Por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ordenanza 057 de 1997, contentiva del Estatuto de Rentas del Tolima, y se dictan otras disposiciones”, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
(…)”ANTECEDENTES
La demanda[1]
Los ciudadanos A.A.V. y F.E.Á.C., en ejercicio de la acción de nulidad solicitan al Tribunal del Tolima, declare la nulidad del artículo 330 del Estatuto de Rentas del T., tal como fue modificado por el artículo 18 de la Ordenanza 057 del 18 de diciembre de 1998, que expresa:
“Ordenanza 057 del 18 de diciembre de 1998[2]
(…)
ARTÍCULO 18. Modifícase el artículo 330, el cual quedará así:
ARTÍCULO 330. SANCION POR NO LEGALIZACION DE TORNAGUIAS: Quien no legalice las tornaguías en la forma y dentro de los plazos determinados en el artículo 18-I de la Ordenanza 025 de 1998, será sancionado con multa del doble del valor de la mercancía amparada.
(…)”
Los demandantes consideran que el artículo 18 de la Ordenanza 057 de 1998 viola los artículos 1°, 13, 29, 95-9, 300-4 y 363 de la Constitución Política; 199, 200 y 221 de la Ley 223 de 1995; 59 de la Ley 788 de 2002; y 651 del Estatuto Tributario.
El concepto de violación se puede resumir así:
Precisan que en general se reconoce la posibilidad de que las autoridades tributarias exijan a los particulares, en su condición de contribuyentes, responsables o de simples terceros en la relación tributaria sustancial, la presentación de informaciones económicas con efectos tributarios, con miras a controlar la correcta tasación de los impuestos administrados por aquéllas y de velar por su exacta recaudación.
El Legislador optó por crear un sistema nacional único de control al transporte de productos gravados con impuestos departamentales al consumo[3], y dentro de las obligaciones formales impuso al transportador el deber de portar y exhibir la tornaguía[4] y entregar copia de la factura o relación de las mercaderías amparadas por la misma[5]. La Corte Constitucional declaró constitucionales los artículos 197 y 219 de la Ley 223 de 1995, pues a pesar de no tratarse de una ley orgánica sobre régimen territorial, la consideró connatural al régimen tributario sustancial dentro del cual se concibió.
Indica que los documentos que deben emitirse para controlar el transporte terrestre nacional de cervezas, licores y cigarrillos, tornaguías, así como el proceso de su legalización, atestación, a nivel del departamento destino, fueron asuntos reglamentados directamente por el Gobierno Nacional a través del Decreto 3071 de 1997, en el que precisó que el Jefe de Rentas puede exigir al transportador la exhibición de la tornaguía así como la presentación de las facturas o relaciones de la mercancía amparada.
Advierte que no queda duda de que la falta de colaboración de los transportadores en el control al transporte de cervezas, licores o cigarrillos puede constituir una infracción tributaria, que contribuye pasivamente a la evasión del impuesto al consumo; de manera que la carga de la prueba le corresponde a la Administración conforme con la ratio deciden di de la Corte Constitucional, en cuanto a que el daño debe acreditarse y la sanción debe ser proporcional al mismo.
Afirma que al modificarse el artículo 330 del Estatuto de Rentas del Tolima, la Asamblea Departamental del Tolima quebrantó el ordenamiento superior, así: i) fijó una sanción no prevista por el legislador; ii) fijó una sanción diferente a la establecida en el artículo 651 del Estatuto Tributario para los particulares que omitan o envíen con errores la información tributaria requerida; iii) aumenta las sanciones tipificadas en la ley, sin guardar proporcionalidad con el impuesto al consumo; iv) ambigüedad de la infracción tipificada, en contravención al principio de legalidad de las sanciones que la Administración puede...
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