Sentencia nº 11 001 0327 000 2007 00005 00 (16356). de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 21 de Julio de 2011
| Fecha | 21 Julio 2011 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
Reglamento General de la Bolsa de Valores, proceso disciplinario, recaudo de pruebas, doble instancia
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P.H.F.B.B.. Sentencia del 21 de julio de 2011. Radicación 11 001 0327 000 2007 00005 00. Número Interno 16356.
Síntesis: Demanda en acción pública de nulidad simple contra la Resolución 0704 de agosto 25 de 2005 dictada por la entonces Superintendencia de Valores, hoy Superintendencia Financiera, mediante el cual se aprueba el Reglamento General de la Bolsa de Valores de Colombia. Tanto la Bolsa de Valores como el sujeto disciplinado tienen libertad probatoria, sólo que al disciplinado se le da la oportunidad para que, de manera anticipada y por fuera del proceso, recaude las pruebas que considere. El hecho de que el mismo Reglamento de la Bolsa establezca que los miembros de la Sala Plena que deben decidir el recurso de súplica deben ser diferentes a los miembros de la Sala de Decisión a quienes correspondió el conocimiento del proceso, es una garantía del principio de la doble instancia.«(…)
Conforme con los términos de la demanda, la Sala debe decidir si es nula la Resolución 704 de 2005 expedida por la Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera) por violar los artículos 2º, 6º y 29 de la Constitución Política; 25, 29, 32 y 61 de la Ley 964 de 2005 y numeral 5º del artículo 2.3.1.1. de la Resolución 704 de 2005.
Como asunto preliminar le corresponde a la Sala definir si se encuentra probada la excepción de inepta demanda, por el hecho de que la parte actora interpuso la acción que no era la pertinente para los fines perseguidos por la misma.
Excepción de Inepta demanda
Desde ya la Sala precisa que la excepción no está llamada a prosperar, por cuanto los actos administrativos demandados son de carácter general y, por ese solo hecho, la acción pertinente es la de nulidad simple.
Si bien la parte actora incluyó hechos alusivos a situaciones jurídicas particulares y concretas, y pretensiones que, a su juicio, se derivarían si los cargos de nulidad propuestos llegaran a prosperar y se dictara una sentencia de nulidad; para la Sala es claro que las sentencias de nulidad de actos administrativos de carácter general no generan ningún restablecimiento del derecho, así éste se haya pedido. Así mismo, para la Sala es claro que esas sentencias no tienen efectos retroactivos, como parece creerlo la parte actora. Por el contrario, esas sentencias tienen efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro, porque si bien los actos administrativos de carácter general, con fundamento en el criterio orgánico y en sentido formal no son leyes, si lo son con fundamento en el criterio material, porque, al igual que la ley, tales actos también mandan, prohíben o permiten.[1]
Las leyes, en sentido formal y material, crean situaciones jurídicas de carácter general, impersonal y abstracto y, por eso, se requiere que se cumplan los presupuestos de la ley para que se cree una situación jurídica particular, personal y concreta. Esas situaciones jurídicas particulares, personales y concretas se expresan en actos administrativos, expresos, tácitos, presuntos o fictos, estos sí demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, excepcionalmente, en acción de nulidad simple.
En esa medida, “La [simple] nulidad en el proceso contencioso administrativo (…) sólo busca que el orden jurídico del Estado sea reparado, por lo tanto involucra una pretensión general y no particular.” [2]
Por eso ha dicho el Consejo de Estado que “La declaración de inexequibilidad equivale a una declaración de nulidad. (…) la sentencia de inexequibilidad: no tiene efecto retroactivo, todo lo contrario, sus efectos son hacia el futuro y, por consiguiente, se reconocen los actos y situaciones jurídicas nacidas durante la vigencia de la ley. (…) tanto la inexequibilidad como la nulidad se asimilan. Por lo tanto, los efectos de la primera son perfectamente aplicables a la segunda.”[3]
Y eso es así, porque, como también lo ha dicho el Consejo de Estado, “(…) el fallo de nulidad se puede asimilar al de inexequibilidad porque naturalísticamente se trata del mismo fenómeno, la diferencia radica en el órgano jurisdiccional que resuelva el conflicto (…)” [4]
Por lo tanto, no prospera la excepción y se procede a efectuar el análisis de fondo.
ASUNTO DE FONDO
Delimitación de la litis:
Conforme con el concepto de violación, a la Sala le corresponde definir los siguientes aspectos:
-
De si es nula la Resolución 704 de 2005 porque, presuntamente, restringe los medios probatorios que se pueden aducir en el proceso disciplinario que puede adelantar la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
-
De si es nula la Resolución 704 de 2005 porque, presuntamente, restringe los recursos que los sujetos disciplinados pueden interponer contra las decisiones que la Bolsa de Valores de Colombia S.A. puede adoptar en los procesos disciplinarios.
-
De si es nula la Resolución 704 de 2005 porque omitió regular causales de nulidad de los procesos disciplinarios que puede adelantar la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
-
De si es nula la Resolución 704 de 2005 porque la Bolsa General de Valores de Colombia S.A. y la Superintendencia Financiera de Colombia, presuntamente, no tienen competencia para regular, mediante reglamento privado aprobado mediante Resolución Administrativa, materias que, a juicio de la parte actora, solo pueden estar reguladas en la Ley, como son las responsabilidades asignadas a particulares frente a las autoridades de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., por violación al Reglamento General de esa institución.
-
De si es nula la Resolución 704 de 2005 porque se expidió de manera irregular sin concepto previo y favorable de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
De la violación de los artículos 2º, 6º y 29 de la Constitución Política de Colombia y 25, 32 y 61 de la Ley 964 de 2005.
-
De la restricción de los medios probatorios:
La parte actora destacó la parte del artículo 2.4.3.2., que, a su juicio, viola el artículo 29 de la Carta Política y, por eso, el análisis de la Sala se enfocará al aparte demandado de esa disposición. Para mayor comprensión, se transcribe el artículo completo y se resalta en negrilla la parte que cuestionó la parte actora.
“Artículo 2.4.3.2. Explicaciones. Los investigados deberán rendir las explicaciones solicitadas, directamente, sin que se requiera ser abogado, o a través de apoderado, mediante escrito allegado al Área de Supervisión dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación del documento mediante el cual se soliciten formalmente éstas. Este término podrá ampliarse por el Rector por una sola vez, por un lapso adicional de diez (10) días hábiles, previa solicitud escrita presentada dentro del término inicialmente concedido.
Con el documento mediante el cual se rindan las explicaciones deberán acompañarse todas las pruebas que el investigado pretenda hacer valer, incluyendo las declaraciones extraproceso, experticios o certificaciones que se consideren pertinentes, sin que se pueda solicitar al Rector la práctica de pruebas distintas a las aportadas.”
Para la parte actora, el aparte resaltado de la norma acusada viola el artículo 29 de la Carta Política porque restringe los medios de prueba a que pueden acudir los sujetos pasivos de los procesos disciplinarios que adelantaba la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
Sobre el particular, la Sala precisa que el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política es una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello. La grave violación de cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental. De hecho, es la ley, en sentido amplio, la encargada de materializar las reglas derivadas del debido proceso.[5] (negrilla fuera de texto)
Ahora bien, aunque el artículo 29 de la Carta Política se refiere a las actuaciones judiciales y a las actuaciones administrativas, para la Sala nada impide que los principios contenidos en esas disposición se hagan extensivos a actuaciones de particulares reguladas por el Estado, en pro de tutelar intereses generales o de la comunidad, como lo es, en este caso, la tutela del orden económico derivado del ejercicio, por parte de particulares, de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.
En ese entendido, sobre el derecho de defensa y de contradicción, eje fundamental del debido proceso, la Sala precisa que se garantiza en la medida en que la ley, en sentido amplio, regule (i) los medios de prueba que se pueden utilizar para demostrar determinados hechos, y, (ii) las oportunidades que se deben ofrecer para controvertir los hechos que permiten inferir cierta responsabilidad de determinados sujetos, ora mediante la oportunidad para expresar los motivos o razones de la defensa ora mediante la oportunidad para presentar las pruebas que respalden esos motivos y razones.
Sin embargo, la restricción de los medios de prueba y de las oportunidades procesales aludidas no implica, per se, el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa y de contradicción. En efecto, respecto de la restricción de los medios probatorios, la Corte Constitucional ha dicho que esa circunstancia no implica que se viole el derecho defensa, pues la regulación del procedimiento administrativo correspondiente puede establecer a quién corresponde la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba