Sentencia nº 190012331000199409004-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 22 de Abril de 2009
| Fecha | 22 Abril 2009 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
SEGURO DE CUMPLIMIENTO, ENTIDAD PÚBLICA, DECLARATORIA DEL SINIESTRO
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P.M.G. de E.. Sentencia del 22 de abril de 2009. Radicación190012331000199409004-01. Número interno 14667.
Síntesis: El amparo de la póliza otorgada estaba cubriendo no sólo la calidad del servicio prestado sino también el correcto funcionamiento de los equipos reparados y, por lo tanto, resultaba perfectamente viable para la Administración, tasar el daño. En el caso sub lite, la entidad pública estatal determinó en los actos administrativos impugnados, el valor de los perjuicios que se imputaban a la garantía, monto que no superó la cuantía asegurada y, por tal razón, dichos actos no se encuentran afectados de vicio alguno. Se advierte que la compañía de seguros afirmó que los hechos constitutivos del siniestro no acaecieron y que los actos acusados no determinaron el monto del perjuicio, cuando en verdad sí se presentó mal funcionamiento de los equipos por defectos de las reparaciones efectuadas y, si se determinó el monto del perjuicio sufrido por el Departamento, solo que de una manera que no resulta aceptable para el actor, quien finalmente no logró probar en el proceso que el monto del perjuicio causado por los defectos en la reparación de los equipos objeto del contrato, era menor de aquel que fue determinado en el acto administrativo acusado.
(…)
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se controvierte en el presente proceso la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales el Departamento del Cauca declaró ocurrido el siniestro de mala calidad del servicio prestado por la firma (…), relacionado con la reparación de la maquinaria e incorrecto funcionamiento de la misma y ordenó hacer efectiva la póliza de calidad y correcto funcionamiento de los equipos.
La presunta ilegalidad se fundó en la falsa motivación de los actos por contener situaciones fácticas que no correspondían a la verdad y porque la Administración no demostró la ocurrencia del siniestro, es decir, el hecho mismo consistente en la mala calidad e incorrecto funcionamiento del equipo reparado, tampoco determinó la cuantía o monto de los perjuicios causados.
Debe determinar la Sala, acogiéndose rigurosamente al aspecto apelado en la sentencia, si se configuró el hecho mismo de la mala calidad de las reparaciones e incorrecto funcionamiento de los equipos y si los actos administrativos impugnados fijaron o no el monto del perjuicio sufrido por el Departamento del Cauca, como consecuencia de la declaración del siniestro ocurrido por los defectos en las reparaciones de los equipos, hecho que llevó a hacer efectiva la póliza de calidad y correcto funcionamiento, o si, por el contrario, y tal como lo sostuvo la sentencia apelada, este requisito no se cumplió.
Para el examen del asunto se seguirá el siguiente orden: i) La acción incoada. Naturaleza del acto impugnado y término para incoar la acción; ii) La titularidad de la compañía aseguradora para incoar la acción contractual; iii) La naturaleza de las pólizas de cumplimiento de los contratos estatales; iv) La competencia de las entidades estatales para declarar el siniestro por incumplimiento del contrato y hacer exigible la póliza constituida en su favor; v) La garantía de calidad y correcto funcionamiento vi) Los hechos probados y vii) El caso concreto.
2.1. La acción incoada. Naturaleza del acto impugnado y término para incoar la acción.
Conviene precisar, en el presente asunto, la clase de acción que fue incoada toda vez que el debate gira en torno a la legalidad de dos actos administrativos, expedidos después de terminado el contrato y de haberse efectuado su liquidación en relación con los trabajos realizados, puesto que el contratista no efectuó la totalidad de las reparaciones contenidas en el objeto contractual; aspecto que tiene fundamental importancia toda vez que la ley ha determinado términos de caducidad diferentes para cada clase de acción.
2.1.1 Naturaleza del acto impugnado. Acto post-contractual.
El tema, sobre los actos administrativos previos a la celebración del contrato y aquellos expedidos con posterioridad a su suscripción, ha sido materia de interesantes debates a nivel doctrinal y jurisprudencial que dieron lugar a desarrollar la teoría de los actos previos o separables del contrato y los actos derivados del contrato o propiamente contractuales, según que su expedición hubiere ocurrido antes de la celebración del contrato o durante su ejecución, en liquidación, o con posterioridad a ésta. Así, se determinó que los actos previos serían impugnables mediante la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho y los actos contractuales a través de la acción contractual.
Conviene precisar la forma en que evolucionó la doctrina de los actos separables a la luz de la ley y la jurisprudencia.
a) El Decreto 01 de 1984.
En ejercicio de la facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo mediante la Ley 58 de 1982, se expidió el Decreto 01 de 1984, por el cual se reformó el Código Contencioso Administrativo[1], dicha norma se ocupó de regular en el artículo 87[2], lo pertinente a las acciones relativas a contratos, excluyendo de la misma, a los actos separables del contrato, tal como lo prescribía, expresamente, el inciso tercero de la citada disposición: “Los actos separables del contrato serán controlables por medio de las otras acciones previstas en este código”.
Por su parte el artículo 136, del mismo decreto al referirse al término de caducidad para las diferentes acciones, estableció en el penúltimo inciso que “Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato”.
Como se observa, el Decreto 01 de 1984, estableció un régimen distinto para impugnar los actos separables del contrato y los actos contractuales propiamente dichos, así, expresamente dispuso que los primeros serían impugnables, no mediante la acción contractual, sino por medio de “las otras acciones” que necesariamente corresponden a las mismas que establece la ley para controlar los actos administrativos en general, es decir, las de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, consagradas en los artículos 84 y 85 del referido Decreto, mientras que los segundos, es decir, los actos contractuales serían enjuiciables mediante la acción contractual prevista en el artículo 87, ibídem.
La norma en comento igualmente precisó que los actos separables del contrato serían impugnables por vía judicial “una vez terminado o liquidado el contrato”, con excepción del acto de adjudicación, que a pesar de serlo, podía ser impugnado según las reglas generales, es decir, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su notificación, en los términos del artículo 136 del citado decreto.
Sobre el tema la jurisprudencia de la Sección Tercera, en sentencia dictada el 7 de febrero de 1990, expediente 5604 precisó lo siguiente:
“El Decreto 01 de 1984 no fue afortunado en el trato que le dio a los actos administrativos contractuales en cuanto a las acciones, caducidad, oportunidad y procedimiento. En tal forma la jurisprudencia, para ajustarse a las exigencias del código, distinguió los separables de los contractuales propiamente dichos y aceptó que aquellos eran los dictados por la administración antes de la celebración del contrato, y que podían existir aunque el contrato no llegara a celebrarse; y éstos, los dictados luego de su celebración, y que no podían darse sin la existencia de éste, por incidir en la relación negocial misma.
“Con estas precisiones se aceptó que los separables estaban sometidos a las mismas reglas establecidas para los actos administrativos en general, en cuanto a sus acciones (Nulidad y restablecimiento, artículos 84 y 85, en armonía con el 87 in fine), caducidad de cuatro meses (artículo 136 inciso 2º.) y procedimiento ordinario a seguir (artículos 206 y siguientes); y que los contractuales estaban sometidos a las acciones provenientes de los contratos (artículo 85 inciso 1º.), a la caducidad de dos años, prevista en el inciso 7º. del artículo 136, y al procedimiento especial regulado en los artículos 217 y siguientes.
“Aunque durante la vigencia del inciso 8º del artículo 136 se debatió la índole del acto de adjudicación cuestionando incluso la calificación legal y dándole el carácter de bilateral por constituir, una vez notificado el vencedor de la licitación o concurso, el convenio mismo, esta S. logró acuerdo en el sentido de que cuando el acto de adjudicación se impugnaba con prescindencia del contrato que se había celebrado con el adjudicatario (no se pide la nulidad de éste ni la adjudicación al licitante vencido) la controversia no difería fundamentalmente de las propias de los demás actos administrativos; pero que si la pretensión anulatoria del acto de adjudicación se acumulaba con otra u otras pretensiones que tuviesen que ver con el contrato, por ejemplo, la nulidad absoluta de éste por ilegalidad de la adjudicación, la controversia sería contractual”[3]
b) El Decreto-ley 2304 de 1989.
En el año de 1989 se expidió el Decreto-ley 2304 de 1989, norma mediante la cual se introdujeron algunas reformas al Decreto 01 de 1984; entre los artículos modificados se encuentran el 87 y 136 a que se ha hecho referencia.
El nuevo artículo 87 del C.C.A., no hizo mención a los actos separables del contrato, de tal suerte que la impugnación de dichos actos seguiría la regla general de los demás actos administrativos, no relacionados con el contrato, toda vez que el objeto de la controversia contractual versaría únicamente sobre aspectos referidos al contrato, su existencia, o inexistencia, su nulidad, revisión económica, incumplimiento contractual, condena por los perjuicios causados y otras declaraciones.
Por su parte, el modificado artículo 136, suprimió la condición de...
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