Sentencia nº 23001-23-31-000-1998-08976-01(26140) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 3 de Octubre de 2012
| Fecha | 03 Octubre 2012 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
REVOCATORIA DIRECTA - De actos administrativos proferidos por la Administración. Procedencia / REVOCATORIA DIRECTA - De contratos estatales. Improcedencia / REVOCATORIA DIRECTA - De contrato de prestación de servicios. Improcedencia
Resulta necesario precisar que el acto objeto de la revocatoria directa no era un acto administrativo que exteriorizara la voluntad unilateral de la administración, con miras a producir efectos jurídicos, en torno a una situación jurídica de carácter laboral, pues se trataba de una orden de prestación de servicios constitutiva de un verdadero contrato estatal sin formalidades plenas, de aquellos previstos por el parágrafo final del artículo 39 de la Ley 80 de 1993 (derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007) y regulados por los artículos 25 y 26 del Decreto Reglamentario 679 de 1994, vigente para la época en que fue proferida la orden de prestación de servicios. (…) el Gobernador del Departamento de Córdoba “revocó”, a través del acto administrativo cuestionado en la demanda, un contrato estatal, a pesar de que carecía de competencia para ello, pues no existe norma dentro del ordenamiento jurídico que le otorgue la facultad o el poder a la administración pública de revocar directamente los contratos estatales, porque éstos, a términos de los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 1495 del Código Civil, surgen por el concurso de voluntades de las partes con el objeto de dar, hacer o no hacer una cosa y dentro de esta categoría están comprendidos los contratos sin formalidades plenas, que constituyen o constituían una verdadera fuente de obligaciones.
FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL - ARTICULO 1495 / DECRETO REGLAMENTARIO 679 DE 1994 - ARTICULO 25 / DECRETO REGLAMENTARIO 679 DE 1994 - ARTICULO 27 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 39 / LEY 1150 DE 2007 - ARTICULO 32
CELEBRACION DEL CONTRATO ESTATAL - Por regla general deben constar por escrito. Con solemnidades plenas. Regulación normativa / CELEBRACION DEL CONTRATO ESTATAL - Por excepción sin solemnidades plenas. Regulación normativa
En los contratos sin formalidades plenas y, particularmente, en las llamadas órdenes de trabajo, obra, suministro o servicios, puede ocurrir, incluso, que el contratista no suscriba el documento contentivo de la misma, como adelante se verá; sin embargo, esa circunstancia no significa que no se de el concurso de voluntades entre las partes. En estos casos, la voluntad del contratista se presenta de manera expresa o tácita a través de la ejecución del objeto de las obligaciones a su cargo, en tanto el de la administración pública se da de manera expresa, mediante la orden escrita impartida por el jefe de la entidad o su delegado, tal como lo prevé el inciso segundo del artículo 25 del Decreto 679 de 1994 (derogado por el Decreto 00734 de 2012). En efecto, por regla general, los contratos estatales deben constar por escrito, pues así lo disponen los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, al señalar que es esta la forma que deben adoptar tales actos jurídicos para existir jurídicamente y quedar perfeccionados, es decir, para que sean válidos desde la perspectiva estrictamente formal (requisito ad solemnitatem o ad substanciam actus). Esta exigencia es una de las llamadas formalidades plenas de los contratos del Estado. Por excepción, el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993 (derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007) contempla la posibilidad de celebrar contratos sin formalidades plenas, cuando su valor se halle dentro de los rangos previstos por la norma, rangos que están concebidos en función de los presupuestos anuales de las entidades respectivas.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 39 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 41 / LEY 1150 DE 2007 - ARTICULO 32 / DECRETO 679 DE 1994 - ARTICULO 25 / DECRETO 00734 DE 2012
FORMALIDADES PLENAS EN UN CONTRATO ESTATAL - Concepto. Regulación normativa
El primer interrogante que surge es el concerniente al concepto de formalidades plenas, pues la Ley 80 de 1993 no contiene una noción al respecto; no obstante, el artículo 25 del Decreto 679 de 1994, reglamentario de la Ley 80, señala que debe entenderse por formalidades plenas “la elaboración de un documento escrito, firmado por las partes en el que además de establecer los elementos esenciales del contrato, se incluyan las demás cláusulas a que haya lugar, y el cual es publicado en la forma prevista por el parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993”; ahora, por oposición, podría pensarse en que en la contratación desprovista de formalidades plenas se prescinde de los anteriores requisitos, pero ello no es así. Normas como el artículo 24 y el propio artículo 25 del Decreto 679 de 1994 sólo excluyen el cumplimiento de algunas formalidades que, por regla general, la legislación requiere para que el contrato estatal surja al universo jurídico y pueda ejecutarse en legal forma, particularmente, las que tienen que ver con el procedimiento de escogencia del contratista, la forma que reviste el contrato estatal y la publicidad del mismo; pero, otras de las formalidades, como la disponibilidad y registro presupuestales, por ejemplo, deben ser satisfechas.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993- ARTICULO 41.3 / DECRETO 679 DE 1994 - ARTICULO 24 / DECRETO 679 DE 1994 - ARTICULO 25
CONTRATO ESTATAL SIN FORMALIDADES PLENAS - Fundamento / CONTRATO ESTATAL SIN FORMALIDADES PLENAS - Principios de celeridad, eficacia y economía / CONTRATO ESTATAL SIN FORMALIDADES PLENAS - No requiere que conste por escrito
El contrato sin formalidades plenas tiene fundamento en los principios de celeridad, eficacia y economía que rigen la función administrativa y la actividad contractual del Estado, permitiendo escoger al contratista de manera rápida y eficaz, mediante un procedimiento sucinto, con un mínimo de exigencias formales y teniendo en consideración únicamente los precios del mercado, todo lo cual tiene por objeto satisfacer la prestación de servicios, la ejecución de trabajos y obras y la adquisición de bienes hasta por las cuantías previstas en el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, pues la finalidad de esta modalidad de contratación es ser una de las herramientas necesarias para que las entidades estatales suplan las necesidades más recurrentes que se generan día tras día. Así, los contratos sin formalidades plenas no revisten la exigencia ad solemnitatem prevista por los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 y ello implica que se perfeccionan con el acuerdo de voluntades de los intervinientes en el iter contractus, sin que se requiera que el acuerdo conste en un escrito, que satisfaga los requisitos de que trata el precitado artículo 25 del Decreto 679 de 1994, contrario a lo que sucede en los contratos estatales con formalidades plenas; no obstante, se trata de verdaderos contratos estatales, a los cuales les son aplicables las normas contenidas en la Ley 80 de 1993 y, por expresa disposición del artículo 13 ibídem, las disposiciones comerciales y civiles pertinentes.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 13 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 39 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 41 / DECRETO 679 DE 1994 - ARTICULO 25
PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL SIN FORMALIDADES PLENAS - Requisitos para que nazca a la vida jurídica
Desde el punto de vista estrictamente formal, lo único que exige el artículo 25 del Decreto 679 de 1994 es que las obras, trabajos, bienes o servicios objeto del contrato sean ordenados, previamente y por escrito por el jefe o representante legal de la entidad, precisando el objeto del contrato y la contraprestación, aunque, pueden contener otro tipo de estipulaciones que las entidades consideren necesarias de acuerdo con la ley; empero, dicha orden no constituye propiamente el contrato, pues para que éste se perfeccione se requiere de un elemento fundamental, esto es, el consentimiento del destinatario de la orden. Por lo anterior, la orden escrita impartida por el jefe de la entidad constituye la exteriorización del acto volitivo de la administración pública y, por lo mismo, tiene la connotación de una verdadera oferta, dirigida a una persona determinada, que se ajusta exactamente a las exigencias contempladas por el artículo 845 del C. de Co., en la medida en que contiene no sólo la manifestación clara e inequívoca de la entidad de obligarse a través de un acto contractual, sino que comprende, además, el proyecto del negocio que se cierne, con la previsión de los elementos esenciales y el precio que se ofrece pagar como contraprestación, de modo que, para perfeccionarlo, sólo basta que el destinatario preste su consentimiento aceptando la oferta, bien de manera expresa, a través de la suscripción de la orden o bien mediante un escrito aparte, en el cual manifieste de manera incondicional la voluntad de ejecutar el contrato a cambio del precio indicado en la orden, o bien de manera tácita, exteriorizada a través de actos o hechos irrefutables e inequívocos de ejecución del contrato propuesto, tal como lo prevé el artículo 854 ibídem, de tal suerte que, una vez se produzca el concurso real de voluntades de la administración y del destinatario de la orden, surge a la vida jurídica el contrato sin formalidades plenas, incluso, como puede verse, sin necesidad de la firma del contratista.
FUENTE FORMAL: DECRETO 679 DE 1994 - ARTICULO 25 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 845
CONTRATO ESTATAL CON Y SIN FORMALIDADES PLENAS - Diferencias. Regulación normativa
Según el primer inciso del artículo 25 del Decreto 679 de 1994, el contrato con formalidades plenas implica, entre otras cosas, “la elaboración de un documento escrito, firmado por las partes”, al paso que, conforme al segundo inciso de dicho artículo, el contrato sin formalidades plenas requiere que sea ordenado “previamente y por escrito por el jefe o representante legal de la entidad o por el funcionario en quien hubiese delegado la contratación”, sin...
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