Sentencia nº 05001-23-24-000-1996-00680-01(20738) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 22 de Octubre de 2012
| Fecha | 22 Octubre 2012 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Límites / POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Justificación histórica y dogmática / POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Caducidad de los contratos
La caducidad de los contratos ha sido enmarcada dentro de la potestad sancionadora que en la actualidad se reconoce a las administraciones públicas, de forma tal que se enmarca en el ámbito de las prerrogativas de poder que se otorga a las autoridades para la consecución de los intereses generales. Esta capacidad de imponer castigos como respuesta del ordenamiento jurídico ante una acción u omisión prevista como infracción no tuvo un reconocimiento pacífico en las democracias occidentales (…) El derecho administrativo sancionador es un derecho en formación, de forma tal que las construcciones del derecho penal resultan útiles cómo punto de partida, pero su trasposición no es horizontal se deben matizar y deben adaptar a la praxis administrativa y especialmente responder a los intereses que las organizaciones administrativas gestionan. En otros términos, principios como la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad son propios del derecho público por lo que las elaboraciones que se utilizan del derecho penal deben ser relativizadas para responder a principios como la eficacia, celeridad, imparcialidad, publicidad y economía, consagrados en el artículo 209 de la constitución. Por consiguiente, en el ámbito administrativo la sanción no es un fin sino un instrumento adicional con el que se cuenta para la consecución de las competencias asignadas, de allí que el poder punitivo que le es confiado deba ser siempre el resultado de la ponderación de dos extremos: el respeto por las garantías sustanciales y procedimentales de los ciudadanos sobre los que la potestad recae y el que se constituya en una herramienta para el correcto ejercicio de las funciones; sin dicha ponderación no es posible explicar en el ámbito administrativo la facultad de imponer un castigo.
NOTA DE RELATORIA: En relación con el poder punitivo del Estado, consultar Corte Constitucional, sentencia C-117 de 22 de febrero de 2006, MP. J.C.T.. Consejo de Estado, sentencia de 23 de junio de 2010, MP. E.G.B.. Respecto a la aplicación de los principios del derecho penal a otras manifestaciones del ius punendi, consultar Corte Constitucional, sentencia C-117 de 22 de febrero de 2006, MP. J.C.T.
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Declaratoria de caducidad del contrato. Con anterioridad a la vigencia de la Ley 1437 de 2011 / POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Noción. Definición. Concepto
Hasta antes de la ley 1437 de 2011 no existía una norma general que sirviera para llenar las lagunas que se presentaban en las normas sectoriales, de hecho, el anterior código contencioso administrativo no constituía una herramienta adecuada para acometer una labor de sistematización si se tiene en cuenta que las garantías del debido proceso en su mayoría se enmarcaban en actuaciones en las que se debatía un derecho subjetivo como consecuencia del ejercicio del derecho de petición en interés particular. Es así como, las únicas normas que hacían una referencia directa a la potestad sancionatoria eran los artículos 36 y 38 del anterior Código contencioso administrativo, limitando dos aspectos de la potestad: el tiempo en el que podía ejercerse, señalando una prescripción de 3 años contados a partir de la ocurrencia del hecho calificado como infracción administrativa y la aplicación del principio de proporcionalidad en el momento de imponer las sanciones; esto, sin contar con que muchas sanciones habían sido previstas en las leyes en sus topes mínimos y máximos sin que se regulara lo referente a los criterios para su adecuación (agravantes o atenuantes de la conducta).(…) La potestad sancionadora es sólo un instrumento de los muchos con que cuenta la administración en materia contractual para la consecución de los objetivos que la ley le asigna a través de la delimitación de competencias, de allí que pueda predicarse que la caducidad es una forma de concretar el deber de dirección general de los contratos y la responsabilidad de control y vigilancia de la efectiva ejecución de las prestaciones. Por ello, el ordenamiento jurídico establece diferentes mecanismos encaminados a evitar la afectación o paralización de los servicios públicos, reconociendo al igual que lo hacía el anterior estatuto poderes unilaterales de interpretación y modificación de las cláusulas contractuales y de terminación de los negocios jurídicos. De igual manera, se establece una verdadera competencia de carácter punitivo cuando se consagra la caducidad.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Sometida al principio de legalidad. Aspectos / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Potestad sancionadora. Aspectos. Especificaciones / POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Reconocimiento en el ámbito contractual
La potestad sancionadora se halla sometida al principio de legalidad en los siguientes aspectos: 1. Su atribución; 2. El carácter discrecional o reglado de su ejercicio; 3. El espacio temporal en que puede utilizarse, y 4. Las formalidades procedimentales exigidas para imponer una sanción (…) El sancionar en el ámbito contractual es posible porque está expresamente establecido en el ordenamiento jurídico. Ello significa que aun cuando se reconozca en la actualidad que a la Administración se le confía parte del ius puniendi del Estado, la posibilidad de su ejercicio se supedita a una habilitación legal expresa, pues como ya tuvo oportunidad de decirse, en este ámbito se presenta una vinculación de carácter positivo con el principio de legalidad. Como se sostuvo líneas atrás, el Decreto 222 de 1983 reconoció la capacidad de imponer sanciones en varias de sus disposiciones, particularmente en los artículos 13 y 60. A su vez, la ley 80 de 1993 haría lo propio en el artículo 18. (…) La potestad sancionatoria en el ámbito contractual se encuentra sometida al ordenamiento jurídico, presupuesto que justifica que al manifestarse mediante actos administrativos éstos sean susceptibles de ser controlados por el juez de lo contencioso administrativo. El mecanismo procesal para acceder a la justicia es el de solución de controversias contractuales, empero aun cuando se trate de una decisión relacionada con la ejecución del objeto negocial, la acción interpuesta se encamina a la obtención de la nulidad de la decisión por medio de la cual se declaró la caducidad. Por consiguiente, el éxito de las pretensiones depende en todo momento del aporte de las pruebas de los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la ilegalidad. De igual forma, la posibilidad de obtención de cualquier restablecimiento o indemnización reclamada está subordinada a que se desvirtué primero la presunción de legalidad propia de todas las decisiones administrativas
FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTICULO 13 / DECRETO 222 DE 1983 - ARTICULO 60 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 18
NOTA DE RELATORIA: En lo que respecta a la regulación de la posibilidad y forma de pactar las cláusulas exorbitantes en los diversos tipos contractuales, consultar sentencia del Consejo de Estado, de 9 de febrero de 2011, MP. M.F.G., exp. 18735
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Caducidad del contrato. Competencia de carácter reglado o discrecional. Salvedades
Corresponde de igual manera al legislador decidir si la administración ante el supuesto de hecho descrito en la ley puede optar válidamente por declarar o no la caducidad del contrato, o lo que es igual, si la competencia otorgada tiene carácter reglado o discrecional. En el Decreto 222 de 1983 a la autoridad administrativa se le reconoció la capacidad de determinar si ante un incumplimiento grave, la mejor medida a asumir era la finalización anticipada del negocio jurídico o la utilización de otros mecanismos conminatorios (la imposición de sanciones) que puedan viabilizar la ejecución de lo pactado, de igual modo la Ley 80 otorgó capacidad de decisión a la entidad contratante al indicar en el artículo 18 que ésta puede abstenerse de declarar la caducidad siempre y cuando “…adopte las medidas de control e intervención necesarias, que garanticen la ejecución del objeto contratado. La declaratoria de caducidad no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continué inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista, a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar.” La anterior afirmación es ajustada al ordenamiento jurídico siempre y cuando se realice la siguiente salvedad: Si se constata el supuesto de hecho descrito en la norma y después de sopesar todas las posibilidades de actuación se llega a la conclusión de que las medidas de control e intervención con que se cuenta no garantizan la ejecución del objeto contratado o haciéndolo no resultan proporcionales al ser mayor el costo que el beneficio que se recibe con el mantenimiento del vínculo contractual, la declaratoria de caducidad deja de ser discrecional y se convierte en reglada y de no hacerse uso de ella los funcionarios incurrirían en las responsabilidades que son propias de su condición de servidores públicos por un actuar claramente omisivo.
FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983
POTESTADES OTORGADAS A LA ADMINISTRACION - No son absolutas. Deben ser limitadas para que su ejercicio no sea arbitrario / POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Carácter temporal / DECLARATORIA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO - Procedimiento. Límite temporal
Al igual que los derechos reconocidos a los ciudadanos, las potestades otorgadas a la Administración no son absolutas y por lo tanto deben ser limitadas para que su ejercicio no sea arbitrario. En el ámbito sancionatorio una de las garantías más importantes reconocidas al ciudadano, es precisamente la certeza...
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