Sentencia nº 25000-23-26-000-2000-00732-01(24266) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Febrero de 2013
| Fecha | 28 Febrero 2013 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTRATO ESTATAL - Interventoría / INTERVENTOR - Noción. Definición. Concepto
Con fundamento los artículos 28 y 29 del Código Civil, la Sala aprecia el criterio de interpretación gramatical, de conformidad con el cual se consulta el diccionario de la Real Academia de la Lengua, donde aparece como segunda acepción de “interventor”, la de “persona que autoriza y fiscaliza ciertas operaciones para asegurar su corrección”. Desde la perspectiva legal, a la cual también remiten los artículos referidos, se tiene que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 en el numeral 1, al tratar el contrato de obra hace referencia a la interventoría pero no la define, como tampoco lo hace ese artículo en su numeral 2, incisos 2 y 3, cuando se refiere la interventoría como una modalidad de consultoría, ni el artículo 53 del mismo estatuto, en el cual se prescribe respecto de la responsabilidad de los interventores. No obstante, una norma jurídica, y a la vez técnica, de la mayor importancia para efectos del caso concreto, el Decreto 2090 de 1989 “por el cual se aprueba el reglamento de honorarios para los trabajos de arquitectura”, en el numeral 6 indica que “se entiende por interventoría el servicio prestado por un profesional o persona jurídica especializada, para el control de la ejecución del proyecto arquitectónico o de la construcción”. Por último, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha afirmado que el contrato de interventoría “tiene por objeto supervisar o vigilar que la obra se construya de conformidad con lo estipulado en el contrato.
NATURALEZA DEL CONTRATO - Funciones y obligaciones del interventor
En ese orden de ideas, hace parte de la naturaleza del contrato que el interventor controle, supervise, vigile, fiscalice las obras, pero no que elabore presupuestos, cantidades y especificaciones técnicas, razón por la cual, desde una perspectiva de lo que es natural al contrato, un interventor no está obligado a cumplir con tales actividades, salvo que dentro del clausulado correspondiente, en el caso sometido al análisis de la Sala, hubiera asumido esa obligación de manera expresa, dado que la autonomía de las partes –como fundamento básico de la contratación de acuerdo con los artículos 1602 del Código Civil y 32 de la Ley 80 de 1993, entre otros– permite que los particulares y el Estado acuerden libremente sus obligaciones y derechos, en tanto que con ello no se afecte el orden público.
FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL - ARTICULO 1602 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 32
FUNCIONES Y OBLIGACIONES DEL INTERVENTOR - Coligación negocial / COLIGACION NEGOCIAL - Noción. Definición. Concepto / SUPUESTOS DE COLIGACION NEGOCIAL - Interdependencia de las relaciones / INTERVENTORIA - Noción. Definición. Concepto
Estas obligaciones se atribuyen al interventor aun cuando consten en un contrato del cual no es parte, pues la doctrina en casos como el presente, bajo la denominación de coligación negocial ha explicado la interdependencia que entre dos contratos se establece, la cual puede ser voluntaria, cuando específicamente se ha hecho depender un contrato del otro por la común intención expresa de las partes, o funcional, cuando resulta de la unidad de la función perseguida, es decir, cuando las diferentes relaciones contractuales tienden a realizar un fin práctico único, de acuerdo con el significado objetivo de la operación social y económica. Los efectos que la coligación origina no obedecen a prescripciones legales específicas de los tipos contractuales, sino a la interpretación de la común intención de contratantes y de la función práctica del negocio. La interdependencia de las relaciones es, como su nombre lo indica, recíproca, en el sentido que la suerte de cada contrato está condicionada a la del otro; no obstante, existen supuestos de coligación en los cuales sólo la suerte de un contrato depende de la del otro o solo algunos aspectos específicos de un contrato dependen de los del otro, mientras que el otro contrato u otros aspectos de ese contrato permanecen por fuera de tal dependencia. En tal sentido, la Sección Tercera ha caracterizado la interventoría como un contrato íntimamente relacionado en su objeto con el de obra respecto del cual ejerce su actividad el interventor, y como un contrato que a pesar de lo anterior, resulta independiente de éste en aspectos específicos como la prórroga y el incumplimiento, esto es, que la prórroga de la obra no implica de suyo la del interventor y que el incumplimiento del contrato de obra jamás significa por sí solo el incumplimiento del de interventoría. NOTA DE RELATORIA: En relación con las facultades no permitidas al interventor consultar sentencia de 8 de marzo de 1996, exp. 8070. Sobre la distinción entre el contrato de obra y el de interventoría ver sentencia de 13 de septiembre de 1991, exp. 5127
CLASIFICACION DE LOS CONTRATOS - Teoría general. Categorías / CLASIFICACION DE LOS CONTRATOS - Solemnes y consensuales
De conformidad con la teoría general, los contratos se pueden clasificar, en relación con las exigencias legales para su eficacia, existencia y validez, en reales, solemnes y consensuales, según la definición que incorpora el artículo 1500 del Código Civil; dentro de estas categorías, la predominante y general es la de los consensuales, es decir, ante la falta de una norma que califique cierto contrato como real o solemne se considerará consensual y, por ende, bastará con el consentimiento de las partes respecto de sus elementos esenciales para que se perfeccione. En el caso específico de los contratos estatales, la Ley 80 de 1993 determina en forma expresa que todos los que participan de esta naturaleza son solemnes, lo cual significa que el simple consentimiento de las partes no los perfecciona (…) La Sala tiene claro que no existe contrato entre la demandante y la entidad para desarrollar las actividades correspondientes a la elaboración de presupuesto, cantidades de obra, especificaciones y de un otrosí al contrato de obra, en tanto que no se cumplió con la solemnidad consistente en la forma escrita.
FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL - ARTICULO 1500
EXISTENCIA DEL CONTRATO - Cumplimiento de la solemnidad del documento escrito / OBJETO DE LA INTERVENTORA - El interventor no puede exigir el pago de actividades que constituyen un objeto completamente ajeno y diferente al que es propio de la interventoría, de conformidad con su naturaleza y con lo que las partes acuerden en el contrato
La Sala estima que las actividades relacionadas con la elaboración del presupuesto, cantidades de obra y especificaciones técnicas, así como la elaboración de un otrosí, no hacen parte de la naturaleza del contrato de interventoría, es decir, no le son propias por imposición legal, consuetudinaria o equitativa, como tampoco lo son por disposición contractual alguna (…) las actividades demandadas no corresponden a las que son esenciales, naturales ni accidentales al interventor en el caso concreto, y por tal razón no se entienden cobijadas dentro del objeto de la interventoría, ni de su precio. NOTA DE RELATORIA: Consultar del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de septiembre de 2007, exp. 16852, C.P.R.S.C.; sentencia de 29 de agosto de 2007, exp. 15.469, C.P.M.F.G.: “So pretexto de la falta de formalización de las obras adicionales por causas imputables exclusivamente a la Administración, no pueden quedar burlados los principios de buena fe y equivalencia de las prestaciones mutuas; mucho menos se puede propiciar el detrimento patrimonial del contratista cuya conducta no fue otra que la de colaborar de buena fe con el cumplimiento de los fines del Estado, para entregar una obra completamente terminada y a satisfacción de la entidad contratante; sentencia de 29 de septiembre de 2011, exp. 20740, C.P.D.R.B..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013)
Radicación número: 25000-23-26-000-2000-00732-01(24266)
Actor: A.C.C.Q.
Demandado: NACION-MINISTERIO DE MINAS ENERGIA
Referencia: CONTRACTUAL
La Sección Tercera, Subsección “B”, del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 8 de octubre de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. La sentencia será confirmada.
SÍNTESIS DEL CASO
El Ministerio de Minas y Energía contrató la interventoría de un contrato de obra con una persona natural, quien además realizó labores a favor de la entidad que no guardaban correspondencia con las que son típicas del interventor de una obra; el interventor exigió el pago de tales actividades, pero ante la falta de una orden de servicio o un contrato que les diera soporte jurídico, no lo obtuvo. De otro lado, las prestaciones propias de la interventoría se causaron en un período que en concepto del interventor excedía el que había sido pactado inicialmente, razón por la cual exigió el pago respectivo, y tampoco lo obtuvo.
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Lo que se pretende
1 El 27 de marzo de 2000, A.C.C.Q., presentó demanda en contra de la Nación–Ministerio de Minas y Energía, en ejercicio de la acción de controversias contractuales (f. 5–22, c. 1).
1.1 Los hechos sobre los cuales hizo consistir la demanda se pueden presentar así: (i) la arquitecta A.C.C.Q. fue contratada en el mes de marzo de 1997 por el Ministerio de Minas y Energía para “el diseño arquitectónico del Centro de Información para el sector eléctrico” al cual hacía referencia el contrato de obra pública n.° OJ-67-96, celebrado entre la entidad y R.B. de Colombia Ltda.; (ii) la ejecución del contrato n.° OJ-67-96 inició el 31 de marzo de 1997, con base en los diseños...
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