Sentencia nº 11001-03-24-000-2008-00252-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 6 de Junio de 2013
| Fecha | 06 Junio 2013 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
MODIFICACION A LA ESTRUCTURA DE LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA - Criterios de interpretación jurídica de última instancia. Procedimientos administrativos especiales
Con base en lo anterior la Sala encuentra que los apartes demandados del Decreto 2355 de 2006, no quebrantan el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, pues en ningún momento atribuyen a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada funciones de legislador, ni le permiten sustituir la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente de la República, por cuanto las facultades de reglamentación que se le confieren a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sobre la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de las labores de vigilancia y seguridad privada, se refieren a aquellas necesarias para que la entidad pueda desarrollar su labor de inspección, vigilancia y control y la de velar por el cumplimiento de las normas que regulan la materia, actuación que en todo caso debe respetar la jerarquía normativa. En efecto, conforme al artículo 150 ordinal 1º de la Carta Política, sólo el legislador puede interpretar con autoridad la ley, de manera que mal podría afirmarse que la interpretación que haga la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sea de última instancia. En relación con los aspectos procedimentales, no obstante la Resolución atacada establece que debe ser interpretada a la luz de esa normativa y de los principios contenidos en la Constitución Política, los Decretos 2355 de 2006 y 356 de 1994 y las normas contenidas en los Códigos Penal, Procedimiento Penal, Contencioso Administrativo y de Policía, encuentra la Sala que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se excedió al expedir la Resolución 2852 de 2006, ya que esta, si bien en algunos aspectos se aproxima al procedimiento administrativo del Código Contencioso Administrativo no lo reproduce, y al no existir en leyes especiales un procedimiento administrativo sancionatorio en el caso de la citada entidad, es evidente que lo procedente era la aplicación del artículo 1° del Código Contencioso Administrativo y no el establecimiento de un procedimiento especial. Al respecto, la Corte Constitucional ha sido enfática al señalar que, después de la Constitución de 1991, los procedimientos administrativos especiales diferentes a los contenidos en la primera parte del Código Contencioso Administrativo, necesariamente debe hacerlos el legislador.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 356 DE 1994 - ARTICULO 110 / LEY 489 DE 1998 - ARTICULO 54 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 6 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 113 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 121 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 ORDINAL 1 / / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 16
NOTA DE RELATORIA: Competencia decretos de reestructuración, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de febrero de 2005, R.. 2002-00236 (8087), MP. G.E.M.M.; sentencia de 8 de noviembre de 2002, R.. 2001-00017 (6758), MP. C.A.A.. Procedimientos administrativos especiales, Corte Constitucional, sentencia SU-447 de 2011, MP. V.N.M. y A.B.C..
NORMA DEMANDADA: DECRETO 2355 DE 2006 (17 de julio) GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 4 NUMERALES 1, 13 Y 20 PARCIAL (No anulada) / DECRETO 2355 DE 2006 (17 de julio) GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 6 NUMERAL 5 (No anulada) / DECRETO 2355 DE 2006 (17 de julio) GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 8 NUMERALES 2 Y 17 (Anulada parcialmente) / RESOLUCION 2852 DE 2006 (8 de agosto) SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA (Anulada parcialmente)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil trece (2013)
Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00252-00
Actor: L.G.P.M.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL Y LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
Referencia: ACCION PUBLICA DE NULIDAD
N.C.V., en nombre propio y en calidad de apoderada de L.G.P.M., en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante C.C.A.), presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 4º, numerales 1°, 13 y 20 parcial; 6º, numeral 5º; 8º, numerales 2 y 17 del Decreto 2355 de 17 de julio de 2006, expedido por el Gobierno Nacional, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones”; y la Resolución 2852 de 8 de agosto de 2006, expedida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, “Por la cual se unifica el Régimen de Vigilancia y Seguridad Privada”.
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FUNDAMENTOS DE DERECHO
Los demandantes consideran quebrantados los artículos 6°, 113, 121, 150 numerales 1, 7, 8 y 10, 189 numerales 10, 11 y 16 de la Constitución Política, los artículos 110 del Decreto Ley 356 de 1994 y 54 de la Ley 489 de 1998, al tiempo que se queja de los efectos que de su aplicación se derivan y que han constituido verdaderos inconvenientes de orden práctico que dificultan el desarrollo del objeto social de las empresas y servicios vigilados.
1.1. El concepto de la violación fue expuesto en los términos que se resumen a continuación:
1.1.1. Violación de la Ley 489 de 1998
Señalan los actores que se quebranta el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, pues el ejecutivo al expedir el Decreto 2355 de 2006 no estaba facultado para radicar en cabeza de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, (i) la facultad de “legislar”, en materia de utilización de equipos, medios y elementos empleados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada (Artículo 4º, numeral 1º y artículo 6°); (ii) la potestad de impartir instrucciones sobre la forma como se deben acatar las disposiciones legales (Artículo 4º, numeral 13); (iii) el poder de establecer con jerarquía de última instancia los criterios de interpretación jurídica para hacer cumplir las normas aplicables al sector vigilado por medio de la oficina jurídica (Artículo 8º, numeral 2º).
En ejercicio de una función típicamente administrativa, como lo es el de la reestructuración de una entidad, que no tiene la misma jerarquía de la ley de la cual se deriva, el ejecutivo no puede modificar, sustituir o derogar normas legales.
1.1.2.Violación del Decreto Ley 356 de 1994
Básicamente, los actores resienten que se violó el artículo 110 del Decreto Ley 356 de 1994, por cuanto ninguna de las funciones que éste señala a la Superintendencia le permite a este organismo expedir normas jurídicas destinadas a ser cumplidas por los entes vigilados.
1.1.3. Violación de los artículos 6, 113, 121, 150 numerales 1° y 10 y 189 numeral 11 de la Constitución Política.
En cuanto a la nulidad que se pide de la Resolución 2852 de 2006 “por la cual se unifica el Régimen de Vigilancia y Seguridad Privada”, los demandantes argumentan que la misma incluye disposiciones que no son resultado de la unificación pretendida con ella ni corresponden a la ordenación de materias contenida en el Decreto Ley 356 de 1994, al tiempo que hace nuevas precisiones legislativas que se encuentran fuera del ámbito de su competencia.
El reclamo se funda en la violación de los artículos 6, 113, 121, 150 numerales 1° y 10 y 189 numeral 11 de la Constitución Política, y radica básicamente en que el numeral 20 del artículo 4 del Decreto 2355 de 2006 facultó a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para imponer sanciones de acuerdo con la reglamentación que se expida y la Resolución 2852 de 2006, estableció una graduación de las faltas y las sanciones aplicables así como el procedimiento para imponerlas.
II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.2.1-. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
2.1.1. Contestación de la demanda por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
La apoderada de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada contestó la demanda y solicitó negar las pretensiones de ésta con los argumentos que se resumen a continuación:
2.1.1.1. Facultad otorgada por la Constitución.
Menciona que ‘(…) el Presidente de la República expidió el Decreto 2355 del 17 julio de 2006, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales que le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la ley 489 de 1998, establecido (sic) la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y dictando otras disposiciones, que permitan de manera armónica cumplir con sus objetivos, de conformidad con el Decreto Ley 356 de 1994, y es así que, con el fin de dar alcance a la normatividad de vigilancia y seguridad privada, el Superintendente de Vigilancia y Seguridad profirió la Resolución 2852 de 8 de agosto de 2008, que es el acto administrativo que unifica toda la reglamentación de vigilancia y seguridad privada”.
2.1.1.2. Facultad estipulada en el Decreto-Ley 356 de 1994.
Hace referencia al Decreto ley 356 de 1994, expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 61 de 1993 y en el cual se establece el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada en donde, afirma: “…se consagra (sic) los servicios de vigilancia seguridad privada sometidos a control y por lo tanto entre otros requisitos, los medios y modalidades para su prestación, las clases de instituciones de vigilancia y las tarifas que se cobren (…)”.
Conforme a lo expuesto, señala que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada tenía facultad para expedir la reglamentación relacionada con las actividades realizadas por los vigilados en ejercicio de sus labores de vigilancia y seguridad privada...
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