Sentencia nº 11001-03-25-000-2010-00265-00(2218-10) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 2 de Mayo de 2013
| Fecha | 02 Mayo 2013 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
| Tipo de documento | Sentencia |
PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA – Traslado a cargo inexistente y sin funciones previas / MINISTERIO DE DEFENSA – Inconsistencias normativas / DERECHOS LABORALES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS - Inseguridad jurídica / FALSA MOTIVACIÓN - Profundas irregularidades de raigambre constitucional, legal y reglamentaria que viciaron las decisiones adoptadas
Sea lo primero manifestar que sorprende al Consejo de Estado la informalidad e irregularidad con la cual se ha manejado la situación laboral de la señora L.O.L. por parte de las autoridades del Ministerio de Defensa, y específicamente de las autoridades del Comando Aéreo de Combate No. 2 con sede en Apiay (Meta), quienes a través de decisiones contenidas en “Ordenes Administrativas de Personal” u “Ordenes del Día” le transfirieron a un cargo formalmente inexistente y sin una atribución previa de funciones, cuyas denominaciones y ubicación en la estructura son variables o contradictorias, y utilizando términos jurídicamente incorrectos y sucesivamente inconsistentes para informarle sobre el movimiento laboral que se iba a causar, como se explica a continuación. Si bien no son estas actuaciones administrativas las que activan en este caso la competencia del Consejo de Estado, su carácter contrario a derecho es directamente relevante para apreciar la legalidad de las decisiones disciplinarias que se adoptaron frente a la peticionaria, y que desembocaron a la larga en su destitución e inhabilitación. (…) Ante el hecho de que el manejo del personal civil del Ministerio de Defensa se esté llevando a cabo sobre la base de este tipo de inconsistencias normativas superpuestas e inexplicables, el Consejo de Estado sólo puede manifestar su alarma, y alertar a las autoridades competentes del Ministerio sobre la patente ilegalidad de esta situación, con incidencia directa tanto sobre el disfrute de los derechos laborales de los servidores públicos afectados por esta situación de inseguridad jurídica, como –por lo mismo- sobre el cumplimiento efectivo de los cruciales cometidos públicos encomendados a la Fuerza Pública y al servicio público civil del sector defensa. Para este propósito se comunicará la presente providencia al señor Ministro de Defensa. Más aún, subraya la Sala que estas inconsistencias normativas y prácticas no encuentran justificación en el hecho de que el Ministerio de Defensa haya adoptado un sistema de planta global flexible, ni tampoco una razón de ser en las necesidades del servicio público prestado por estas dependencias. No entiende el Consejo de Estado cómo se puede relacionar la eficiente y pronta prestación del servicio que compete al personal civil del Ministerio de Defensa con la existencia de contradicciones normativas graves que impiden a los servidores públicos que allí laboran siquiera conocer los componentes elementales del empleo público que ocupan, como son sus normas definitorias y la atribución concreta de sus funciones, con base en las cuales –entre otras- se habrá de juzgar su responsabilidad individual.(…) Es claro que al omitir la constatación fáctica elemental de las irregularidades superpuestas que afectaron la situación laboral de la señora L., intentando no verlas o minimizar su alcance mediante argumentaciones rebuscadas basadas en el “principio del contrato realidad” o en la presunción de legalidad de los actos administrativos, las autoridades disciplinarias del Ministerio de Defensa falsearon los antecedentes de hecho y de derecho de las decisiones que sancionaron a la señora L., viciándolas como un todo de nulidad. Por las anteriores razones, considera el Consejo de Estado que asiste razón a la demandante cuando invoca la nulidad de las decisiones disciplinarias, por cuanto en su motivación se hizo caso omiso a las profundas irregularidades –de raigambre constitucional, legal y reglamentaria- que viciaron las decisiones adoptadas por sus superiores jerárquicos en el CACOM-2 y el Ministerio de Defensa.
PROCESO DISCIPLINARIO – Funciones asignadas / FUNCIONES – No tienen origen en leyes o actos administrativos preexistentes y generales / FALSA MOTIVACION – Demostrada
Las anteriores inconsistencias y contradicciones, que revelan un manejo informal e irregular de las decisiones laborales objeto de examen, a todas luces proveyeron causas para que la señora L. incurriera en una comprensible confusión y falta de certeza sobre la naturaleza y el alcance de las determinaciones que la afectarían directamente en su situación laboral. Es plenamente entendible para la Sala que, ante esta sucesión de imprecisiones y variaciones en la terminología jurídica que se utilizó para aludir a su situación, la señora L. hubiese interpuesto distintos recursos, acciones y peticiones orientadas a controvertir, por las diversas vías que tenía a su disposición, el alcance y la efectividad de estas determinaciones cuya verdadera naturaleza jurídica le fue ocultada por la imprecisión terminológica resaltada. (…) Se recapitulan las irregularidades detectadas por el Consejo de Estado en las decisiones laborales que afectaron a la peticionaria: (1) la inexistencia formal del cargo al que se le transfirió (o cuyas funciones se le reasignaron); (2) las diversas inconsistencias que existen entre la definición formal de la estructura de empleos civiles del Ministerio de Defensa, la concreción de esa estructura en los empleos concretos que ostentan los servidores públicos civiles de esa dependencia, y las decisiones concretas que se tomaron en la práctica frente a la señora L.; (3) la inexistencia de un acto administrativo previo que defina las funciones de los cargos que se asignaron a la peticionaria, y la variación entre los tres catálogos distintos de funciones que se acreditaron para el cargo de Pagador (Auxiliar de Giros); y (4) las contradicciones e imprecisiones terminológicas con las cuales se adoptaron las decisiones atinentes a la señora L. y se le informó sobre las mismas. Ninguna de estas irregularidades, por lo demás protuberantes, fueron señaladas ni valoradas por las autoridades disciplinarias del Ministerio de Defensa, las cuales, al contrario, intentaron convalidar su existencia o minimizar su naturaleza ilegal mediante una curiosa aplicación del “principio del contrato realidad”. Sorprende al Consejo de Estado, en efecto, que la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio, en el fallo de primera instancia que sancionó a la señora L., haya excusado las contradicciones en los términos usados, en la designación de los cargos y en la atribución de sus funciones, mediante la aplicación del principio laboral de realidad y de una pauta de flexibilidad en el manejo del personal civil del Ministerio de Defensa, por medio de una argumentación visiblemente rebuscada:
POTESTAD DISCIPLINARIA - Finalidad / SERVIDOR PUBLICO - Cumplimiento de los deberes y responsabilidades / DERECHO DISCIPLINARIO - Valora la inobservancia del ordenamiento superior y legal vigente / CONTROL DISCIPLINARIO - Garantía del cumplimiento de los fines y funciones del estado / CONSTITUCION POLITICA – Fuente primaria del derecho disciplinario / CONTROL DISCIPLINARIO – Ámbitos interno y externo
La potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción misma, a más de su ejercicio, deben estar orientados a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades. La relación disciplinaria que existe entre los servidores públicos y el Estado se fundamenta, según ha explicado la Corte Constitucional, en la “...relación de subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc...”.(…) Existen dos grandes ámbitos de ejercicio de la potestad disciplinaria: el ámbito interno de la propia Administración Pública, y el ámbito externo del control preferente por la Procuraduría General de la Nación. El ámbito natural y originario de la potestad disciplinaria es, evidentemente, el interno, puesto que se trata de una potestad implícita en la definición misma del aparato administrativo estatal diseñado por el Constituyente. Ahora bien, el ámbito externo –y excepcional- es el del organismo autónomo establecido por la Carta Política para cumplir con esta trascendente función.
POTESTAD DISCIPLINARIA – Los ámbitos internos y externos constituyen el ejercicio de la potestad disciplinaria /
Para el Consejo de Estado resulta indudable que los actos de control disciplinario adoptados por la Administración Pública y por la Procuraduría General de la Nación, es decir, aquellos actos expedidos en ejercicio de la potestad disciplinaria en sus ámbitos interno y externo, constituyen ejercicio de función administrativa, y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa. No se trata de actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una función sui generis o nueva del Estado, sino –se reitera con énfasis- de actos administrativos que tienen, por definición, control judicial.
CONTROL PLENO E INTEGRAL – Ejercido por la jurisdicción contencioso administrativo
El control que ejerce la jurisdicción...
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