Sentencia nº 036-66001-23-31-000-2009-00154-01(18610) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 23 de Septiembre de 2013
| Fecha | 23 Septiembre 2013 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
REGIMEN SANCIONATORIO TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA - Alcance. En vigencia de la Ley 788 de 2002, las entidades territoriales solo están facultadas para disminuir el monto de las sanciones previstas en el Estatuto Tributario Nacional, de modo que en sus jurisdicciones no pueden imponer sanciones mayores ni distintas de las que esa normativa contempla / SANCIONES EN MATERIA TRIBUTARIA - Reserva legal. La ley tributaria debe establecer no sólo los tributos sino las sanciones derivadas del incumplimiento de la obligación tributaria
Esta Corporación ha indicado que debe existir una consagración normativa previa de las conductas sancionables en materia tributaria, al igual que ocurre con el régimen jurídico impositivo, lo cual implica, que así como los tributos deben tener origen en la ley por mandato expreso de la Constitución, también las sanciones deben estar previstas en la ley, por tratarse de una respuesta jurídica al incumplimiento de la obligación tributaria o infracción a la ley donde ésta se describe. En pro de la unificación de los procedimientos y del régimen sancionatorio, el legislador decidió establecer los parámetros que debían seguir las entidades territoriales, para lo cual, en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, dispuso: “Administración y control. Los Municipios y Distritos para efecto de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los Impuestos del Orden Nacional”. Por lo tanto, a partir de la vigencia de esta ley, los municipios y distritos quedaron obligados a aplicar los procedimientos contenidos en el Estatuto Tributario para efectos de la administración, determinación, discusión, cobro y devolución de los impuestos territoriales, así como para la imposición de las sanciones con ellos relacionadas. Posteriormente, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 reiteró el mandato dado a los entes territoriales para que aplicaran los procedimientos de la normativa nacional y, dispuso que podían disminuir las sanciones y simplificar los procedimientos consagrados en el Estatuto Tributario. Dice así la norma: “ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”. Según la disposición anterior, los entes territoriales quedaron facultados para i) disminuir el monto de las sanciones teniendo en cuenta su proporcionalidad dentro del monto de los impuestos y ii) simplificar los procedimientos que antes refiere, es decir, la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones y régimen sancionatorio, incluida su imposición, de los impuestos que administran. En consecuencia, en vigencia de la Ley 788 de 2002 los municipios y departamentos solo están facultadas para disminuir el monto de las sanciones establecidas en el Estatuto Tributario y si no ejercen dicha atribución, deben imponer las sanciones determinadas en el citado estatuto, para lo cual, deben tomar en consideración las particularidades de cada tributo.
FUENTE FORMAL: LEY 383 DE 1997 - ARTICULO 66 / LEY 788 DE 2002 - ARTICULO 59
NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 009 DE 2006 (18 de julio) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 188 (Anulado) / ORDENANZA 009 DE 2006 (18 de julio) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 189 (Anulado) / ORDENANZA 009 DE 2006 (18 de julio) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 190 (Anulado)
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se estudió la legalidad de los artículos 188 a 190 de la Ordenanza 009 de 18 de julio de 2006, en cuanto en ellos la Asamblea Departamental de Risaralda estableció sanciones por no movilización dentro del término legal de mercancías gravadas con impuesto al consumo, legalización extemporánea y no legalización de la tornaguía. La Sala confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Risaralda que anuló los citados artículos, por cuanto concluyó que la Ley 223 de 1995 ni el Decreto Reglamentario 3071 de 1997 regularon esas sanciones en la forma en que las consagró la Ordenanza en mención y que las mismas tampoco corresponden a las previstas en el Estatuto Tributario. Al respecto señaló que si bien la Ley 788 de 2002 dejó a salvo la facultad de las entidades territoriales de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos, según la naturaleza de los tributos y la proporcionalidad de las sanciones respecto del monto de los impuestos, en aplicación del artículo 59 ib. la autoridad tributaria territorial no podía establecer sanciones no previstas en la ley, como las establecidas en las normas acusadas, menos aún cuando su adecuación típica es incorrecta.
NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza legal de las sanciones en materia tributaria se cita la sentencia de la Sección Cuarta de 10 de noviembre de 2000, R. número: 25000-23-27-000-1999-0715-01 (10870), M.P.J.Á.P.H..
ORDENANZA 009 DE 18 DE JULIO DE 2006 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - Los artículos 188, 189 y 190 son ilegales, dado que las sanciones por no movilización dentro del término legal de mercancías gravadas con impuesto al consumo, legalización extemporánea y no legalización de la tornaguía que establecen no están previstas en la Ley 223 de 1995 ni en el Decreto 3071 de 1997 y tampoco corresponden a las que establece el Estatuto Tributario / ENTIDADES TERRITORIALES - Sanciones tributarias. Aunque el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 facultó a las entidades territoriales para disminuir el monto de las sanciones y simplificar los términos de los procedimientos, según la naturaleza de los tributos y la proporcionalidad de estos respecto del monto de los impuestos, la autoridad tributaria territorial no podía establecer sanciones no previstas en la ley, menos si su adecuación típica es incorrecta
La controversia en el caso sub examiné gira en torno a determinar si la Asamblea Departamental de Risaralda tenía facultades para establecer las sanciones contenidas en los artículos 188, 189 y 190 de la Ordenanza No. 009 de 18 de julio de 2006, a saber: sanción por no movilización de la mercancía dentro del término legal, sanción por la legalización extemporánea de tornaguía y sanción por no legalización de tornaguía. La entidad apelante argumentó que el Departamento de Risaralda está autorizado por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 para imponer sanciones, disposición jurídica que se convierte en el sustento de las sanciones establecidas por la Ordenanza No.009 de 18 de julio de 2006, en razón a que no sería entendible que los departamentos tengan a cargo los impuestos pero la vigilancia sobre los mismos fuese limitada. […] En el caso concreto, la normativa prevista en la Ley 223 de 1995 y el Decreto Reglamentario 3071 de 1997 antes transcrita, no regulan sanción por la no movilización de mercancías dentro del término legal, legalización extemporánea y no legalización de la tornaguía, en los términos en que las consagró la ordenanza 009 de 2006 y tampoco corresponden esas sanciones a las contempladas en el Estatuto Tributario. Esta S. en un proceso similar al que aquí se discute, al referirse a la competencia de las Asambleas para imponer la sanción por la no legalización de las tornaguías, dijo: “Establece el artículo 199 de la Ley 223 de 1995, que la fiscalización, liquidación oficial, cobro y recaudo del impuesto al consumo de que trata este capítulo es de competencia de los Departamentos y del Distrito Capital de S. de Bogotá, competencia que se ejercerá a través de los órganos encargados de la administración fiscal. Los Departamentos y el Distrito Capital aplicarán en la determinación oficial del impuesto los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento para la aplicación del mismo, previstos en el Estatuto Tributario se aplicarán en lo pertinente al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas. Por su parte, el artículo 221 de la misma ley expresa que la fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y recaudo de los impuestos al consumo es de competencia de los departamentos y del Distrito Capital de Bogotá, en lo que a éste corresponda, competencia que se ejercerá a través de los órganos encargados de la Administración fiscal, los cuales aplicarán en la determinación oficial, discusión y cobro de los impuestos, los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional así como el régimen sancionatorio y el procedimiento previsto en el mismo Estatuto. Señalan las disposiciones, citadas, que la administración, fiscalización, cobro y recaudo del impuesto al consumo le corresponde a las entidades territoriales, y que para la determinación oficial del impuesto, procedimiento e imposición de sanciones, se aplicarán en lo pertinente las normas establecidas en el Estatuto Tributario. Dispone el artículo 651 del Estatuto Tributario que las personas y entidades obligadas a suministrar informaciones tributarias, y aquellas a las que se les haya solicitado informaciones, o pruebas, que no las suministren dentro del plazo establecido para ello, o cuyo contenido presente errores, o no corresponda a lo solicitado, se les aplicará una multa que...
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