Sentencia nº 08001-23-31-000-2007-00652-01(18394) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 24 de Octubre de 2013
| Fecha | 24 Octubre 2013 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
BIENES DE USO PUBLICO - No están gravados con el impuesto predial, salvo cuando son explotados económica o comercialmente por particulares, en las condiciones establecidas por la ley / MUNICIPIOS - Pueden gravar los bienes de uso público con impuesto predial, pero en las condiciones establecidas en las leyes que, a la fecha, se han expedido al respecto / PARTICULARES O TERCEROS QUE EXPLOTAN BIENES DE USO PUBLICO - Son sujetos pasivos del impuesto predial
[…] en cuanto a los bienes de uso público se refiere, ni antes ni ahora podían quedar gravados en cabeza de la Nación, los distritos, los municipios y los departamentos o las entidades descentralizadas de esos órdenes. Por excepción, en la actualidad, el legislador ha decidido gravarlos tanto con el impuesto predial como con la contribución de valorización, pero haciendo sujeto pasible de tales tributos a los terceros que los exploten económicamente. En consecuencia, la Sala considera que los municipios sí pueden gravar con el impuesto predial los bienes de uso público, pero en las condiciones establecidas en las leyes que a la fecha se han expedido en ese sentido. Así, por ejemplo, el Distrito Capital, en el artículo 160 del Decreto 1421 de 1993 dispuso que continuarían vigentes las exenciones y tratamientos preferenciales aplicables a los aeropuertos. Pero, posteriormente, el inciso segundo del artículo 134 de la Ley 633 de 2000 excluyó de esa exención y tratamiento preferencial a los aeropuertos privatizados y/o que operen en concesión. Así mismo, en virtud del artículo 6º de la Ley 768 de 2002 los concejos distritales de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico y Cultural e Histórico de S.M., quedaron facultados para gravar con el impuesto predial y complementarios, las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares. De manera general, el inciso primero del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 definió quienes podían ser sujetos pasivos de los impuestos municipales y departamentales y, concretamente, respecto del impuesto predial y de la contribución de valorización, dispuso que los sujetos pasivos del impuesto son los tenedores de los inmuebles públicos a título de concesión. El artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 modificó el citado artículo 54 de la Ley 1430 y reiteró que los bienes de uso público seguían excluidos del impuesto predial y de la contribución de valorización, salvo cuando tales bienes se explotaran económicamente, en los siguientes términos: “En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y obra de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles.” En tales eventos, el artículo 177 reiteró que los sujetos pasivos del impuesto predial eran los tenedores de los bienes de uso público a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos. De manera que estas leyes permiten interpretar que, en la actualidad, es irrelevante que los bienes de uso público sean de la Nación, de los Distritos, de los departamentos o de los municipios. También es irrelevante que esos bienes de uso público sean administrados por cierto tipo de entidades públicas. Lo relevante es que, si esos bienes de uso público son explotados económicamente por terceros, en las condiciones que disponga la ley, tales bienes de uso público son objeto pasible del impuesto predial, y los terceros que los explotan económicamente son los sujetos pasivos del impuesto. Y en esas condiciones pueden ser gravados por las entidades territoriales.
FUENTE FORMAL: LEY 1430 DE 2010 - ARTICULO 54 / LEY 1607 DE 2012 - ARTICULO 177
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se estudió la legalidad de los actos administrativos por los que la Secretaría de Hacienda del municipio de Soledad (Atlántico) determinó el impuesto predial unificado de las vigencias 1998 a 2006, respecto de las instalaciones de propiedad de la Aeronáutica Civil donde funciona el aeropuerto E.C. de Barranquilla. La Sala confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico que anuló dichos actos, en cuanto, en aplicación del artículo 25 del Acuerdo 041 del 10 de diciembre de 1998 del Concejo Municipal de S., concluyó que para los años 1999 a 2006, los bienes de uso público estaban exentos del impuesto predial en dicho municipio. No obstante, la Sala precisó que en la actualidad los bienes de uso público son objeto pasible del gravamen en mención cuando son explotados económicamente por particulares, en las condiciones que establezca la ley, y que los terceros que los exploten son los sujetos pasivos del impuesto.
IMPUESTO PREDIAL - Evolución normativa / BIENES FISCALES - Los de las entidades públicas que tengan personería jurídica y formen parte de la estructura orgánica Estatal son objeto pasible del impuesto predial, sentido en el que se debe interpretar el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, con ocasión del cambio de la estructura del Estado que operó con la Constitución de 1991 / BIENES DE USO PUBLICO - La legislación anterior a la Constitución de 1991 no los gravó con predial, en razón de su naturaleza jurídica, y no por el tipo de entidad pública que los administraba / LA NACION Y SUS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y VINCULADAS - No son sujeto pasivo del predial por la naturaleza jurídica de los bienes de uso público que administran / UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES - Actualmente son sujeto pasible del predial, pero respecto de los bienes fiscales que administren, esto es, en las mismas condiciones en que la Ley 55 de 1985 autorizó a los concejos municipales para gravar los bienes fiscales de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta
[…] para entender, entonces, cómo pueden convivir las leyes preexistentes a la Constitución de 1991 con las normas expedidas por las asambleas y por los concejos en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 317 de la Carta Política, es menester precisar qué decían las leyes preexistentes a la Constitución de 1991 e interpretarlas con ponderación, con fundamento, se reitera, en los principios del unitarismo, de la autonomía política de las comunidades locales y de reserva de ley. En el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a que se aludió anteriormente, se concluyó que antes de la expedición de la Ley 55 de 1985 los municipios no podían gravar con el impuesto predial los bienes de la Nación […] A partir de la Ley 55 de 1985, entonces, son objeto pasible del impuesto predial los bienes inmuebles de propiedad de las entidades públicas que, para ese año, contaban con personería jurídica y formaban parte de la estructura orgánica del Estado conforme con lo previsto en los Decretos 1050 y 3130 de 1968. En la actualidad, como cambió la estructura orgánica del Estado, la Ley 55 de 1985 debe interpretarse de manera amplia, en el sentido de que son objeto pasible del impuesto predial los bienes fiscales de las entidades públicas, con personería jurídica, que formen parte de la estructura orgánica del Estado con fundamento en la Ley 489 de 1998 y demás normas que la modifiquen. Cosa distinta ocurre con los bienes de uso público que, de conformidad con la legislación preexistente a la Constitución de 1991, no eran objeto pasible del impuestos como el predial o la contribución de valorización, pero por la naturaleza jurídica misma de esos bienes, más no por el tipo de entidad pública que los administra. T. de los bienes que conforman la infraestructura aeronáutica, ese es el criterio que sentó la Sala de Consulta y Servicio Civil, después de citar copiosa normativa reguladora de ese sector, así como de precedentes judiciales de las diferentes secciones primera y tercera del Consejo de Estado […] La Sección Cuarta no se apartó de ese criterio, pues ni siquiera lo consideró. De hecho, la Sala se pronunció sobre la causación del impuesto predial cuando la Aerocivil demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos mediante los que el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina gravaron con el impuesto predial la infraestructura aeroportuaria ubicada en ese departamento y que pertenecía al patrimonio de dicha institución. En esa oportunidad, mediante sentencia del 19 de abril del año 2007, la Sala no aludió a la naturaleza jurídica de bien de uso público de esa infraestructura aeroportuaria. Simplemente interpretó que la Aeronáutica Civil no era sujeto pasivo del impuesto predial porque el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 permitió a los municipios gravar con el impuesto predial únicamente los bienes inmuebles de las entidades públicas expresamente mencionadas en ese artículo. Y como ese artículo no menciona a las Unidades Administrativas Especiales, naturaleza jurídica que al año 2007 tenía la Aeronáutica Civil, la Sala concluyó que estas entidades no eran sujeto pasivo del impuesto predial. En esta oportunidad, la Sala considera que la verdadera razón por la que ni la Nación ni sus entidades descentralizadas o vinculadas son sujeto pasivo del impuesto predial es por la naturaleza jurídica de los bienes de uso público que administran. La Sala considera que la interpretación del artículo 61 de la Ley 55 de 1985 pudo ser válida hasta cierto momento. En la actualidad, los cambios legislativos y el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional -que ha decantado lo referente al hecho generador del impuesto predial y la competencia compartida, para regular ese impuesto, que tienen tanto el Congreso de la República como...
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