Sentencia nº 11001-03-06-000-2012-00090-00 (2126) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 14 de Febrero de 2013
| Fecha | 14 Febrero 2013 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CHEQUE FISCAL – Consecuencia del no pago. Cobro coactivo. Cobro del 20% del importe del no pago por culpa del librador / CHEQUE FISCAL – Noción. Características. Alcance como titulo valor
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público consulta a la Sala sobre la competencia para declarar en los cheques fiscales la culpa del girador como consecuencia de su no pago, a efecto de realizar el cobro de las “sanciones” comerciales previstas en el artículo 731 del Código de Comercio. El cheque fiscal genera una particular relación cambiaria entre el librador de este título valor y la entidad pública beneficiaria del mismo, fundada en la finalidad última de protección del patrimonio público, en el deber constitucional de actuar de buena fe (artículo 83 C.P.), que exige al librador del cheque diligencia y cuidado, así como en el conocimiento previo por parte del girador de que la entidad pública beneficiaria tiene el deber legal de recuperar los dineros públicos incorporados en el cheque fiscal, en el evento en que este resulte impagado por cualquier motivo. Lo procedente en el evento de falta de pago del cheque fiscal es ejercer la acción cambiaria con base en el título valor – cheque fiscal por la vía del proceso administrativo de cobro coactivo y, en consecuencia, librar mandamiento de pago de conformidad con los requisitos previstos en el artículo 826 del Estatuto Tributario, el cual incluirá, además del capital y los intereses que correspondan, el 20% del importe del cheque previsto en el artículo 731 del C. Co.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 83 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 488 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 619 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 712 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 613 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 715 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 718 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 729 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 730 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 731 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 780 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 781 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 782 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 784 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 793 / LEY 1 DE 1980 - ARTICULO 1 / LEY 1 DE 1980 - ARTICULO 2 / LEY 1 DE 1980 - ARTICULO 5 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTICULO0 68 / LEY 489 DE 1988 / LEY 6 DE 1992 - ARTICULO 112 / LEY 6 DE 1992 - ARTICULO 509 / LEY 6 DE 1992 – ARTICULO 561 / LEY 6 DE 1992 - ARTICULO 562 / LEY 714 DE 2011 - ARTICULO 32 / LEY 1066 DE 2006 – ARTICULO 5 / DECRETO REGLAMENTARIO 4473 DE 2006 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULOO 32 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 68 - NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 98 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 99 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 100 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 101 / CODIGO GENERAL DEL PROCES0 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 826 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 832 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 833 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 836
ACCION CAMBIARIA – Supuestos de su ejercicio / TITULOS VALORES – Son títulos ejecutivos / COBRO COACTIVO – Facultad de cobro de las entidades públicas. Deber de recaudo CPACA / PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO – Normas aplicables CPACA. Procedimiento administrativo de cobro
Para la doctrina la acción cambiaria tiene una vertiente sustancial y otra procesal. Respecto de la primera, es el “derecho sustancial en cabeza del tenedor del título valor que puede hacerse valer contra el deudor (…) para obtener reconocimiento de los derechos principales o accesorios (…) que el título incorpora de manera autónoma y literal”. La satisfacción de ese derecho puede ocurrir voluntaria o forzosamente. En la perspectiva procesal, la acción cambiaria consiste en la facultad del acreedor de acudir ante la administración de justicia, por la vía del correspondiente proceso ejecutivo, ordinario, especial, de jurisdicción voluntaria, etc., en amparo del derecho que el título incorpora. La Sala de Consulta y Servicio Civil se ha referido en varias oportunidades al alcance de la ley 1066 y a la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas, y en tales oportunidades ha señalado que la ley 1066 de 2006 unificó las formas de cobro coactivo, inclusive para los órganos autónomos y entidades con régimen especial derivado de la Constitución, en orden a garantizar para todas ellas el ejercicio de esa función en forma ágil, eficiente, oportuna y a través de un mismo procedimiento, el Estatuto Tributario, como claramente se desprendía de los antecedentes de esa ley.
FUENTE FORMAL: CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 731 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 780 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 781 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 782
NOTA DE RELATORIA: Referente al alcance de la ley 1066 y la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 9 de agosto de 2007, R.. 1835, concepto 1882 del 5 de marzo de 2008 y 1882 ampliación del 15 de diciembre de 2009. Sobre mandamiento de pago del cheque fiscal, Consejo de Estado, sección Quinta, sentencia de 21 de septiembre de 2006 y sentencia Corte Constitucional, C-451 de 2002.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA
Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil trece (2013)
Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00090-00 (2126)
Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO
Referencia: Cheque fiscal. Consecuencia del no pago - artículo 731 del Código de Comercio. Cobro coactivo.
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público consulta a la Sala sobre la competencia para declarar en los cheques fiscales la culpa del girador como consecuencia de su no pago, a efecto de realizar el cobro de las “sanciones” comerciales previstas en el artículo 731 del Código de Comercio.
Comienza la consulta por referir que el artículo 731 del Código de Comercio (C. Co.)[1] fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C – 451 de 2002, oportunidad en la que sostuvo que el acreedor de la obligación puede “imponer la sanción derivada del no pago del cheque únicamente cuando el librador acepte su culpa; de no ser así, es decir, de haber controversia entre las partes sobre el elemento culpa, la competencia para dirimirla será del juez competente”.
A continuación cita la sentencia 2160 de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 21 de septiembre de 2006, [2] mediante la cual se resolvieron las excepciones formuladas contra un mandamiento ejecutivo proferido por el Grupo de Cobro Coactivo de la Subdirección Jurídica de ese ministerio, y se señaló que la Administración debe expedir un acto administrativo donde declare la obligación de pago por el importe del título valor - cheque fiscal -, intereses y demás conceptos (incluida la consecuencia prevista artículo 731 del C. Co.), con el fin de proceder seguidamente al cobro coactivo. Agrega que esta tesis fue reiterada en la sentencia del 23 de abril de 2009 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, M.P.D.. B.M.Q., Expediente No. 110013331044200700073-0.
Observa el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, según la sentencia de la Sección Quinta citada, al ministerio podría bastarle con expedir los actos administrativos allí indicados, para decretar la sanción prevista en el artículo 731 del C. Co. Observa, sin embargo, que el fallo de la Sección Quinta parece no tener en cuenta la necesidad de demostrar el elemento culpa, previa observancia de las garantías constitucionales del debido proceso y del derecho de defensa del librador del cheque, según lo ha determinado la Corte Constitucional.
De esta manera, afirma el señor ministro, la posición asumida por la Sección Quinta parece “contraponerse” a la tesis expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C – 451 de 2002, según la cual la aplicación de la sanción prevista en el artículo 731 del C. Co. sólo resulta viable como consecuencia de un proceso independiente ante los jueces de la República. A este propósito comenta el señor Ministro: “En dicho caso, asumimos que se trataría de jueces ordinarios o pertenecientes a la jurisdicción contencioso administrativa, según se trate de títulos valores emitidos por particulares o autoridades de derecho público”.
Así las cosas, acota el ministerio que se estaría frente a una “abierta” contraposición jurisprudencial, que lo coloca en la disyuntiva “de acoger uno de esos dos criterios” ante la necesidad de realizar el cobro previsto en el artículo 731 del C. Co. Se trata no solo de las dudas acerca de la competencia para hacer efectivo el cobro, sino del riesgo de expedir actos administrativos viciados de nulidad por falsa motivación, “ello sin ahondar en las implicaciones disciplinarias y pecuniarias que eventualmente pudiesen surgir para los funcionarios ejecutores por extralimitarse en el ejercicio de sus funciones o ser pasibles de una acción de repetición”.
Con base en las razones expuestas, formula las siguientes PREGUNTAS:
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“¿Resulta legalmente viable que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de establecer la presunta responsabilidad del librador de un cheque que, no obstante haberse presentado en tiempo, no fue pagado por culpa de éste - del librador-, realice un procedimiento administrativo tendiente a establecer la culpa del mismo, previo a la expedición del acto administrativo en el que se plasme la sanción, en el cual, además de establecer la operación financiera frustrada, se señalen las consecuencias derivadas de dicho incumplimiento, tales como intereses, sanciones comerciales y demás, que pueda servir como sustento para la constitución de un título complejo que preste mérito ejecutivo para el cobro de la sanción a que alude el art. 731 del C de Co?” (N. textuales).
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“De ser afirmativa la respuesta al anterior interrogante, i)¿Cuales serían los fundamentos normativos legales, constitucionales, jurisprudenciales y doctrinarios...
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