Sentencia nº 76001233100020090101201 (20290) de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 10 de Abril de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 512024827

Sentencia nº 76001233100020090101201 (20290) de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 10 de Abril de 2014

Ponente:Jorge Octavio Ramírez Ramírez
Fecha de Resolución:10 de Abril de 2014
Emisor:SECCIÓN CUARTA
 
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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil catorce (2014)

CONSEJERO PONENTE: J.O.R.R.

ACCIÓN: SIMPLE NULIDAD

DEMANDANTE: P.E.S.P.

DEMANDADO: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI

RADICADO: 760012331000-2009-01012-01 (20290)

DECISIÓN

CONFIRMA LA SENTENCIA

ASUNTO: ESTAMPILLA PRO DESARROLLO URBANO

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 31 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

  1. ANTECEDENTES

    1.1 Demanda

    El señor P.E.S.P., en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicita la nulidad del literal c) del numeral 1 del artículo 2 del Acuerdo No. 10 del 13 de mayo de 1983, proferido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali.

    1.2 Contenido del acto administrativo demandado

    El aparte demandado del Acuerdo No. 10 del 13 de mayo de 1983, corresponde al subrayado:

    “CONCEJO DE SANTIAGO DE CALI

    ACUERDO No. DE 197

    ( )

    “POR MEDIO DEL CUAL SE EMITE LA ESTAMPILLA PRO – DESARROLLO URBANO”

    EL CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI, en ejercicio de las atribuciones consignadas en el Artículo (sic) 197 de la Constitución Nacional, en la Ley 4ª de 1.913 y en especial en la Ley 79 de 1.981, y

    (…)

    A C U E R D A :

    ARTÍCULO 1º.- A partir del 1º de Julio (sic) de 1.983 emítase la estampilla PRODESARROLLO URBANO, la cual deberá cobrarse obligatoriamente sobre los contratos, actos, cuentas de cobro y operaciones que se tramiten ante el Gobierno Municipal y cualquiera de sus Dependencias (sic), Institutos (sic), Establecimientos Públicos (sic), Departamentos Administrativos (sic) y Entidades Descentralizadas (sic), cuyo recaudo se destinará el (sic) financiamiento de las obras contempladas en el Plan Integral de Desarrollo Urbano.

    ARTÍCULO 2º.- Fijar las tarifas de la estampilla para los siguientes actos o gestiones:

  2. - DISPOSICIONES GENERALES

    A)- (…)

    B)- (…)

    C)- Los contratos que se suscriban entre cualquiera de las Entidades (sic) del orden Municipal (sic) y los particulares, llevarán estampillas equivalentes al 1% de su valor. (Subraya la Sala).

    D)- (…)”

    1.3 Concepto de la violación

    1.3.1 La Ley 79 de 1981 no estableció los elementos estructurales del tributo

    Afirma el actor que la Ley 79 de 1981, mediante la cual se creó la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, no determinó los elementos esenciales del tributo porque: (i) no se hace referencia al hecho generador del gravamen, (ii) no se contempla cual será la base gravable o la forma para establecerla, (iii) no se dice nada respecto de la tarifa, como tampoco se indica el criterio a seguir para señalarla.

    Manifiesta que ante el vacío de la citada ley, el Concejo Municipal de Santiago de Cali fijó de manera autónoma los elementos de la estampilla, contraviniendo lo previsto en los artículos 150-12 y 313-4 de la Constitución Política y en el numeral 7 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994.

    Transcribe apartes de las sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1993 y C-521 de 1997, y del Consejo de Estado del 11 de diciembre de 2008, radicado No. 16243, del 4 de septiembre de 2008, radicado No. 16850, del 17 de julio de 2008, radicado No. 16170, y del 4 de junio de 2009, radicados Nos. 16086 y 16085, y concluye que solo la ley puede determinar los elementos estructurales del tributo, de manera que, el acto administrativo que lo acoja debe sujetarse a ella.

    Entonces, si la ley únicamente prevé la creación del gravamen, pero no señala con claridad los elementos esenciales de éste, ni permite establecerlos, sin dejar lugar a equívocos, el acto administrativo mediante el cual se determinan dichos elementos resulta ilegal por violación del artículo 338 de la Constitución Política.

    Resalta que en el caso concreto, el Concejo Municipal demandado, además de atribuirse la potestad de fijar los elementos del tributo, sin corresponderle, contrarió la ley que creó el tributo.

    1.3.2 Imposición de un doble gravamen sobre los ingresos generados con ocasión de los contratos con entidades públicas territoriales

    1. que los ingresos generados por la ejecución de contratos como medio jurídico idóneo para el desarrollo de las actividades previstas en el objeto social de cada compañía, en los términos de los artículos 25 y 99 del Código de Comercio, constituyen ingresos de dichas actividades, que pueden clasificarse como industriales, comerciales o de servicios; por lo tanto, se encuentran gravadas con el impuesto de industria y comercio, creado por la Ley 14 de 1983.

    Expone que la creación de un nuevo gravamen sobre la base imponible señalada en la Ley 14 de 1983, contradice los principios de justicia y equidad, y configura una doble tributación. De manera que, para evitar precisamente esta situación, el legislador prohibió a las entidades locales la imposición de tributos sobre objetos ya gravados por la ley.

    Resalta que los ingresos obtenidos por los contratos constituyen la base gravable tanto para el impuesto de industria y comercio como para la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, lo que conlleva a una doble tributación.

    Manifiesta que el artículo 5 de la Ley 53 de 1887 establece la primacía de las normas nacionales sobre las locales, por ser las primeras de rango superior, a las cuales deben sujetarse los entes administrativos locales.

    Agrega que el artículo 93 del Decreto 1333 de 1986 señala como atribución de los concejos imponer contribuciones para el servicio municipal, “dentro de los límites señalados por la ley y las ordenanzas, y reglamentar su recaudo e inversión”.

    Explica que, en este caso, se contravino lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 79 de 1981, toda vez que se cambiaron las condiciones fácticas configuradoras del gravamen.

    Mientras que en la ley de autorización se previó que se contribuyera con recursos generados de contratos y demás actos jurídicos llevados “ante” entidades del Gobierno Municipal, o autorizados por aquellas, en el acuerdo demandado se señaló que el gravamen –estampilla- se cobrará sobre los contratos suscritos “entre” cualquiera de las entidades del orden municipal y particulares; es decir, se previó un supuesto completamente distinto al autorizado por el legislador.

    1.3.3 Exclusión de las tasas en las facultades impositivas del municipio otorgadas por el Decreto 1333 de 1986

    Dice que el Presidente de la República profirió el Régimen de Renta Municipal - Decreto 1333 de 1986-, en el que quedó expuesto, de manera expresa, que su texto incorporaba las normas y codificaba las disposiciones relativas a la organización y funcionamiento del municipio.

    De manera que las normas, disposiciones y facultades que no se encuentren explícitamente en ese cuerpo normativo, se hallan por fuera de la órbita de cobro de los municipios, lo que no significa que con posterioridad a la promulgación del decreto no se puedan crear nuevos gravámenes en los municipios.

    Aclara que el citado decreto solo hace alusión a los impuestos y contribuciones, motivo por el cual las tasas, entre estas, las estampillas existentes a la fecha en la que se profirió el Decreto Ley 1333 de 1986, que no fueron compiladas en éste, perdieron aplicabilidad por parte de los municipios, requiriendo de una nueva regulación del orden legal para poderlas cobrar de nuevo.

    Concluye que el cobro de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, con fundamento en el acuerdo demandado, perdió vigencia con posterioridad a la expedición del Decreto Ley 1333 de 1986.

    1.4 Contestación de la demanda

    El Municipio de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se exponen a continuación:

    1.4.1 Elementos esenciales del tributo

    Afirma que contrario a lo dicho por la parte demandante, la Ley 79 de 1981 sí señaló los elementos del tributo.

    Explica que en el artículo 3 de la citada ley se definen los elementos del gravamen, si se tiene en cuenta que: (i) la estampilla se cobrará sobre los contratos, cuentas de cobro y demás operaciones y gestiones que se lleven a cabo ante el Gobierno Municipal o cualquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal –hecho generador y sujeto pasivo- y (ii) la ley autoriza al Concejo Municipal de Cali para disponer la emisión de la estampilla como recurso para contribuir al financiamiento de las obras contempladas en el Plan Integral de Desarrollo Urbano de Cali –sujeto activo-.

    Sostiene que la estampilla en estudio fue autorizada por la ley y, por tratarse de un tributo de carácter territorial, no es necesario que ésta establezca la totalidad de los elementos del tributo, como sí ocurre en los gravámenes de carácter nacional.

    1.4.2 Doble gravamen sobre ingresos generados con ocasión de los contratos con entidades públicas territoriales

    Señala que en este caso no se configura la doble tributación porque el impuesto de industria y comercio es obligatorio para las personas naturales o jurídicas en todas las actividades industriales, comerciales o de servicios que se realicen en la jurisdicción municipal, directa o indirectamente, cuya finalidad es financiar el gasto público que causa beneficio general, en tanto que, la Estampilla Pro Desarrollo Urbano se paga de manera voluntaria como una contraprestación por el servicio que el Estado presta, cuyos recursos se encaminan al bienestar de toda la comunidad.

    Comenta que es cierto que en algún momento dado estos dos tributos pueden ser pagados por una misma persona, por beneficiarse de diferentes actividades dentro de una misma jurisdicción, pero, también lo es que se trata de gravámenes con diferentes hechos generadores y finalidades.

    1.4.3 Exclusión de las tasas en las facultades impositivas del municipio otorgadas por el Decreto 1333 de 1986

    Sostiene que contrario a lo dicho por la parte actora, la Ley 79 de 1981 continúa vigente, porque si bien es cierto que en el Decreto Ley 1333 de...

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