Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00187-00(0765-12) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 12 de Mayo de 2014
| Fecha | 12 Mayo 2014 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
| Tipo de documento | Sentencia |
POTESTAD DISCIPLINARIA - Finalidad / SERVIDOR PUBLICO - Cumplimiento de los deberes y responsabilidades / DERECHO DISCIPLINARIO - Valora la inobservancia del ordenamiento superior y legal vigente / CONTROL DISCIPLINARIO - Garantía del cumplimiento de los fines y funciones del estado / CONSTITUCION POLITICA – Fuente primaria del derecho disciplinario / CONTROL PLENO E INTEGRAL – Ejercido por la jurisdicción contencioso administrativo
En la organización Estatal constituye elemento vital para la realización efectiva de los fines esenciales de nuestro Estado Social de Derecho, la atribución para desplegar un control disciplinario sobre sus servidores públicos, atendiendo la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de la Función Pública; como quiera que el cumplimiento de los deberes y las responsabilidades por parte de los servidores públicos, se debe efectuar dentro de la ética del servicio público, con acatamiento a los principios de moralidad, eficacia, eficiencia, y demás principios que caracterizan la función pública administrativa, establecidos en el artículo 209 Superior, y que propenden por el desarrollo íntegro de la aludida función, con pleno acatamiento de la Constitución, la ley y los reglamentos. El derecho disciplinario valora la inobservancia del ordenamiento superior y legal vigente, así como la omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones; motivo por el cual la ley disciplinaria se orienta entonces a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas, cuando sus faltas interfieran con las funciones estipuladas. Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten. Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro.
REGIMEN DISCIPLINARIO – Conductas constitutivas de falta disciplinaria / FALTA DISCIPLINARIA – Tipos abiertos / NORMA DISCIPLINARIA – Complemento normativo / DERECHO DISCIPLINARIO – Derecho del investigado
En lo que se refiere a la tipicidad en materia disciplinaria, debe anotarse que las faltas se hallan enmarcadas de manera amplia en tipos que, generalmente, son en blanco o de reenvío, por ello se hace necesario armonizarlos con otras disposiciones, que pueden encontrarse en la Constitución, la ley, los reglamentos, manuales de procedimiento, instructivos, entre otros. La Corte Constitucional en reiteradas decisiones ha expuesto que el régimen disciplinario se caracteriza, a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los Servidores Públicos. Por lo tanto, las normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Finalidad / PAGO DEL DINERO QUE AFECTO EL ERARIO – No afecta la iniciación del proceso disciplinario
Vale decir que el proceso de Responsabilidad Fiscal tiene un carácter indemnizatorio, su fin último y único es la reparación del patrimonio público que resulte comprometido o menoscabado por el comportamiento del servidor público; entre tanto, la acción disciplinaria tiene como propósito que el deber funcional atribuido al servidor público, se cumpla dentro de los cánones de la legalidad, buscando la salvaguarda de los principios de rigen la Función Pública Administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta Política. Por lo tanto, hay lugar al reproche desde la óptica disciplinaria, cuando el proceder del servidor, además de estar tipificado como falta, afecte el deber funcional sin justificación alguna y se realice de manera dolosa o culposa
FALTA DISCIPLINARIA – Acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – No genera relación laboral ni prestaciones sociales / ALCALDE MUNICIPAL – No puede pactar el pago de prestaciones sociales de un contrato de prestación de servicios
El artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993, define el contrato de prestación de servicios que celebran las entidades estatales, y de manera categórica en el inciso final del citado numeral dice: “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales…”. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de los apartes resaltados, a través de la sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997, MP Dr. H.H.V., “salvo que se acredite la existencia de una relación laboral subordinada”. Por lo tanto, cuando el legislador utilizó en el inciso 2º del numeral 3 del artículo 32 de la citada ley la expresión “En ningún caso…generan relación laboral ni el pago de prestaciones sociales”, no consagró una presunción de iure o de derecho, que no admite prueba en contrario, lo que significa que el afectado podrá demandar por la vía judicial el reconocimiento de la existencia de la vinculación laboral y, por consiguiente, el pago de las prestaciones a que haya lugar, para lo cual deberá probar los tres elementos que hace presumir la existencia de una relación laboral, en especial la subordinación. Lo precedente deja en claro que un representante legal y ordenador del gasto de la entidad estatal, como lo es el Alcalde en el Municipio, al suscribir un contrato de prestación de servicios, no puede pactar el reconocimiento y pago de prestaciones laborales, como si de una relación laboral se tratara. De hacerlo, no sólo se desnaturaliza este tipo de contrato, sino que se vulnera de manera manifiesta la disposición citada, con lo cual se viola un deber funcional y se incurre en una prohibición legal.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTICULO 32 NUMERAL 3
FALTA GRAVISIMA - Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual en detrimento del patrimonio público / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Reconocimiento de prestaciones sociales / PRINCIPIO DE ECONOMIA – Vulneración
Dispone el artículo 48, numeral 31, del C.D.U., que constituye falta gravísima: “Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.”.Confrontando la situación fáctica y lo que emerge de lo probado, con el marco legal mencionado, para esta Colegiatura es incuestionable, como lo fue para las autoridades disciplinarias, tanto de primera como se segunda instancia, que el Sr. J. de J.O.D., en su condición de Alcalde del Municipio de Hatonuevo (La Guajira), cuando suscribió -con el Sr. V.E.B.I. como contratista-, el contrato administrativo de prestación de servicios No. 050 del 8 de febrero de 2003, y pactó no sólo el pago de unos honorarios, sino el reconocimiento de prestaciones sociales -que fueron efectivamente pagadas-, incurrió en la falta gravísima establecida en el citado numeral el artículo 48 del C.D.U., ya que su participación en la actividad contractual, a fe de esta Corporación, lo fue en detrimento del erario y en contravía de la disposición del Estatuto de Contratación Pública, comprometiendo de paso el principio de economía consagrado en el artículo 209 Superior.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 48 NUMERAL 31 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 209
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00187-00(0765-12)Actor: JOSÉ DE J.O.D..
Demandada: LA NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.Conoce la Sala en única instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado por el Sr. JOSÉ DE J.O.D. contra la NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del C.C.A., el actor presentó demanda[1] con el propósito de obtener la nulidad de los fallos de primera y segunda instancia, del 28 de junio de 2006 y 28 de septiembre de 2007, expedidos respectivamente por la Procuraduría Regional de la Guajira y la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, así como la decisión del 19 de diciembre de 2007, por la cual el Procurador General de la Nación revocó parcialmente los anteriores y le impuso sanción disciplinaria de suspensión por diez (10) meses, convertida en multa, en su condición de Alcalde Municipal de Hatonuevo - Guajira.
A título de restablecimiento solicita se ordene: i) se cancele el registro de la sanción ante la División de Registro y Control y Correspondencia de la Procuraduría General de la Nación; así como la devolución de la multa en caso de haberla pagado; ii) condenar en costas a la demandada y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.
Los hechos soporte de lo pretendido se resumen así:
Que con sustento en informe remitido por la Gerencia Departamental Guajira de la Contraloría General...
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