Sentencia nº 15001-23-31-000-1999-00965-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 7 de Febrero de 2008 - Jurisprudencia - VLEX 52487398

Sentencia nº 15001-23-31-000-1999-00965-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 7 de Febrero de 2008

Número de expediente15001-23-31-000-1999-00965-01
Fecha07 Febrero 2008
EmisorSECCIÓN PRIMERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 15001-23-31-000-1999-00965-01

Actor: F.C.B.

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE TOCA

Referencia: APELACION SENTENCIASe resuelve el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá de 29 de enero de 2003, que accedió parcialmente a la demanda de nulidad contra el Acuerdo No. 03 de 1999 (4 de marzo) del Concejo Municipal de Toca.

  1. ANTECEDENTES

    1. LA DEMANDA

    El ciudadano F.C.B. en ejercicio de la acción de nulidad, presentó el 28 de junio de 1999 demanda contra el Acuerdo No. 03 de 1999 (4 de marzo) del Concejo Municipal de Toca, cuyo texto es como sigue:

    ACUERDO No. 03

    (4 de marzo)

    POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL ALCALDE

    EL CONCEJO MUNICIPAL DE TOCA BOYACÁ

    en ejercicio de sus facultades Constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 132 de 1994

    ARTÍCULO PRIMERO. Facúltese (sic) al Alcalde Municipal de Toca para que dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de la sanción de éste Acuerdo, presente el proyecto de reestructuración administrativa, y ejerza las siguientes funciones:

    a) Suprimir, fusionar, crear o reestructurar las dependencias de la Administración Municipal Central y Descentralizada con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la Ley 443 de 1998, sus Decretos Reglamentarios y de adoptar una verdadera estructura Administrativa Municipal en el orden Central y Descentralizado que permita unificar los criterios plasmados hoy en varios Acuerdos y Decretos haciendo su entendimiento y manejo.

    b) Determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, la nomenclatura y sus requisitos.

    ARTÍCULO SEGUNDO. El Concejo Municipal nombrará una Comisión de 4 Concejales para que coordine y vigile el ajuste de la estructura Administrativa, conforme a los mandatos de la Ley 443 de 1998 y los parámetros fijados para la optimización presupuestal así como los requerimientos de la Administración Municipal.

    ARTÍCULO TERCERO. El Alcalde conforme a la Constitución y la Ley, dentro del término establecido en el artículo primero, expedirá los actos administrativos necesarios para dar cumplimiento al presente Acuerdo.

    ARTÍCULO CUARTO. El Alcalde no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado en el Presupuesto de 1999 para gastos de personal.

    COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

    Dado en el Recinto del Honorable Concejo Municipal a los cuatro (4) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999).

    [...]

    1. HECHOS, NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

    El actor sostiene que el acuerdo acusado viola los artículos 84, 288, 209, 313, 315-7 de la Constitución Política, el inciso 2° del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, los artículos 71 al 83 de La Ley 136 de 1994 [1], las Leyes 443 [2] y 489 [3] de 1998, los artículos 218 y siguientes del Decreto Ley 100 de 1980 (antiguo Código Penal), y el Acuerdo municipal No. 037 de 1998 (10 de diciembre), por «haber sido expedido por organismo incompetente, con abuso de poder, infringiendo las normas a las que debía sujetarse y por desviación de las atribuciones propias» del Concejo de Toca.

    El proyecto «por medio del cual se otorgaban facultades extraordinarias al Alcalde de Toca» se transformó en el Acuerdo No. 03 de 1999, una vez aprobado por la Plenaria del Concejo en sesión ordinaria de 4 de marzo, con el voto negativo de «4» de sus miembros.

    El proyecto no contó con la exposición de motivos que debía acompañarlo, como lo exige el inciso 2° del artículo 72 de la Ley 136 de 1994. Atendía a razones subjetivas, inspiradas en móviles políticos, con la arbitraria intención de perseguir y retirar del servicio a algunos funcionarios con quienes no simpatizaba la Administración.

    Al tenor del artículo 122 CP «no habrá empleo público que no tenga función detallada en la Ley o reglamento», y de este mandato no se excluyen los cargos, empleos, órganos, entidades o personas jurídicas del orden municipal.

    Según el artículo 6° CP «los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones», o sea que el servidor público que no actúe de buena fe o no acate a la ley, puede incluso responder patrimonialmente por sus actos.

    Obran por fuera de la ley el concejal o concejales que adicionan al texto de un proyecto de acuerdo artículos, numerales, literales e incisos que no fueron discutidos ni aprobados por la plenaria de la corporación. También quien debiendo nombrar una comisión encargada de vigilar el fiel cumplimiento de una labor no lo hace o lo hace por fuera del término en que ésta debía ejercer sus funciones, así como aquel que se excede en el ejercicio de una función otorgada temporalmente y sobrepasa los límites patrimoniales fijados.

    El texto definitivo del Acuerdo No. 03 de 1999 no coincide con el contenido del Acta No. 06 de la Sesión del Concejo de Toca, en que fue discutida y aprobada la iniciativa.

    El Presidente del Concejo de Toca, por Resolución No. 03 de 1999 (8 de junio), ya vencido el término de tres meses concedido al Alcalde para reestructurar la Administración Municipal, nombró de forma discrecional, irregular e ilegal la Comisión de Concejales encargada de coordinarlo y vigilarlo. Crear una comisión de concejales para que coordine y vigile el proceso de reestructuración de la Administración Municipal, sin nombrarlos oportunamente para adelantar su misión, es una actuación dolosa imputable al Presidente del Concejo.

    Las desmedidas facultades otorgadas al Alcalde para reestructurar la Administración Municipal y la falta de control sobre su ejercicio, condujeron a la expedición de actos administrativos que excedieron el monto global del presupuesto de Toca para 1999, aprobado en el Acuerdo No. 037 de 1998.

    Son estas actuaciones las que la administración debe investigar y sancionar hasta obtener del servidor público el resarcimiento del daño patrimonial ocasionado con su acción u omisión.

    1. LA CONTESTACIÓN

    El Alcalde de Toca por medio de apoderado, contestó que al presentar, estudiar y aprobar la iniciativa que se convirtió en el Acuerdo No. 03 de 1999 se observaron los artículos 313-3, 315-4, 5 y 7 CP, 71 y siguientes de la Ley 136 de 1994, la Ley 443 de 1998 y los Decretos 1569 a 1572 de 1998.

    Era necesario que el Concejo otorgara facultades extraordinarias al Alcalde para reestructurar la Administración Municipal, pues se hacia inaplazable ajustarla a las exigencias de la Ley 443 de 1998 para hacerla eficiente, moderna y operativa.

    Otra motivación para reestructurar la Administración municipal fueron las dificultades en el manejo de la nómina y de la planta de personal, dado el sinnúmero de Acuerdos municipales que creaban y suprimían cargos, los clasificaban por niveles, los jerarquizaban, y les asignaban funciones, salarios y prestaciones. Resultaba imprescindible adoptar una normativa coherente y práctica, para que todos los vinculados al ente territorial conocieran y ejercieran sus derechos y cumplieran a cabalidad sus funciones.

    La creación de dependencias técnicas y especializadas necesarias para el seguimiento de procesos de gran importancia, así como la fusión o supresión de aquellas y de cargos que tenían un mismo objeto, eran medidas forzosas para hacer operativa la estructura de la Administración Municipal.

    Establecer una planta global de personal era un imperativo para posibilitar la movilidad que las cambiantes necesidades de la Administración demanda de los servidores públicos.

    Garantizar la autonomía administrativa y presupuestal de la Personería y del Concejo Municipal y desligarlas del ámbito de competencias del Alcalde, fue una obligación impuesta por el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 8° de la Ley 177 del mismo año.

    Los Municipios como entidades territoriales tienen el derecho a gobernarse por autoridades propias (artículo 287 CP) tales como el Alcalde y el Concejo.

    Entre las atribuciones del Alcalde está «presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio» (artículo 315-5 CP), lo mismo que «sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico» (artículo 315-6 CP).

    Al tenor de los numerales 3° y 6° del artículo 313 CP al Concejo le corresponde «autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo» y «determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

    El parágrafo 1° del artículo 71 de la Ley 136 de 1994 dispone que «los acuerdos a los que se refieren los numerales 2°, 3° y 6° del artículo 313 de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde». La iniciativa para otorgar temporalmente facultades extraordinarias al Alcalde de Toca con el propósito de reestructurar la Administración Municipal, junto con su exposición de motivos, fue presentada por el propio mandatario local ante la Secretaría del Concejo y el radicado con el No. 02 de 1999.

    En sesión de 25 de febrero de 1999 de la Comisión Tercera el proyecto fue aprobado en...

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