Sentencia nº 25000-23-24-000-1999-00144-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 24 de Agosto de 2006
| Número de expediente | 25000-23-24-000-1999-00144-01 |
| Fecha | 24 Agosto 2006 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil seis (2006)
Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00144-01
Actor: VALDEVERDE LTDA. EN LIQUIDACION
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora, contra la sentencia de 21 de febrero de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) negó las pretensiones de la demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL – DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN).
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ANTECEDENTES
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LA DEMANDA
El 19 de febrero de 1999 VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN), en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó la siguiente demanda:
1.1. Pretensiones
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Que se declare la nulidad del acto administrativo constituido por las siguientes decisiones:
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El artículo 9º de la Resolución 1004 de 24 de febrero de 1998, mediante el cual la Subdirección de Control de Cambios de la DIAN le impuso multa de setenta y tres millones ciento sesenta y siete mil trescientos diez pesos ($73’167.310.00), por haber recibido la suma de ciento ochenta y dos millones novecientos dieciocho mil doscientos setenta y cinco pesos ($182’918.275.00) producto de unos reintegros efectuados con documentos de exportación.
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El artículo 2º de la Resolución 6425 de 18 de septiembre de 1998 mediante el cual la División de Supervisión y Control de la Subdirección Jurídica Aduanera de la DIAN decidió el recurso de reposición confirmando la anterior decisión.
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Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la DIAN a pagarle los perjuicios, que tasa en la suma de cincuenta millones de pesos ($50’000.000.), actualizada a la fecha de pago.
El 16 de marzo de 1994, VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN) adquirió en el mercado bursátil Títulos de Ahorro Cafetero (TAC) por un valor de $180’510.670.41.oo por intermedio de la Compañía Comisionista de Bolsa EUROVALORES S.A.
El representante legal de la actora solicitó el 7 de abril de 1994 a EUROVALORES S.A. redimir dichos títulos en el mercado bursátil y consignar el producto de la venta en su cuenta corriente del Banco Unión Colombiano.
La actora recibió de EUROVALORES S.A. el 11 de abril de 1994 copia del recibo de consignación del cheque núm. 0474653 del Citibank, por la suma de $182’918.275.oo, efectuada el 7 de abril de 1994, correspondiente al depósito del producto de la venta de los TAC.
El Banco de la República solicitó mediante Oficios DFV-CERT 24302 de 29 de septiembre y 2065 de 12 de octubre de 1995 a la DIAN investigar a KROLL DISTRIBUIDORA DE PERIÓDICOS, PUBLICACIONES LATINOAMERICANAS LTDA. (en adelante KROLL LTDA.), con el fin de establecer posibles infracciones al régimen cambiario en relación con operaciones de exportación.
La Dirección de Control de Cambios de la DIAN inició la correspondiente investigación con fundamento en el Decreto 1092 de 1996, y encontró que KROLL LTDA. giró de su cuenta corriente núm. 0060100012 del Citibank, entre otros, un cheque a favor de VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN) por la suma de $182’918.275.oo.
La Subdirección de Fiscalización, División de Cambios de la DIAN, formuló cargos a KROLL LTDA. y a VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN), respectivamente mediante Resolución 568 de 8 de noviembre de 1996, «por la posible violación de los artículos 2º y 17 de la Resolución Externa No. 21 de la Junta Directiva del Banco de la República, por la indebida canalización de US$4.352.630.oo a través del mercado cambiario, al amparo de anticipos y de documentos de exportación» y por «posible violación de los artículos 2º y 17 de la Resolución Externa No. 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República, por haber recibido $182’918.275.oo producto de los reintegros efectuados con los documentos de exportación».
VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN) presentó descargos el 9 de enero de 1997.
Mediante Resolución 1004 de 24 de febrero de 1998, la Subdirección de Control de Cambios de la DIAN precluyó la investigación administrativa adelantada contra KROLL LTDA., e impuso a VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN) multa equivalente a $73’167.310.oo, por violación a la Resolución 21 de 1993 del Banco de la República, por haber recibido la suma de $182’918.275.oo, producto de reintegros efectuados con documentos de exportación.
Contra la anterior decisión la actora interpuso el 30 de marzo de 1998 el recurso de reposición, el cual fue decidido mediante Resolución 6425 del 18 de septiembre de 1998, notificada por edicto desfijado el 23 de octubre de 1998.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
Sostiene la actora que la DIAN carece de competencia para investigar actividades correspondientes a operaciones bursátiles realizadas a través de un comisionista de bolsa.
El artículo 1º del Decreto 1092 de 1996 habilita a la DIAN para sancionar las infracciones al régimen de cambios, que le permite iniciar investigación contra KROLL LTDA., quien efectuó operaciones de cambio.
La DIAN no tiene facultad para investigar las actividades bursátiles efectuadas por VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN) a través de un comisionista de bolsa, pues las atribuciones y facultades que le otorga el Decreto 1092 de 1996 se ciñen exclusivamente al régimen sancionatorio y al procedimiento administrativo cambiario.
Señala que VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN) en ningún momento realizó operaciones cambiarias, directa o indirectamente, pues ellas se efectuaron en la Bolsa de Bogotá a través de EUROVALORES S.A., intermediaria en el mercado bursátil.
La actora adquirió el 16 de marzo de 1994 TAC por la suma de $180’510.670,41, redimidos el 7 de abril de 1994, y que le reportaron un rendimiento de $2’407.604.54, motivo por el cual el 11 de abril de 1994 recibió la suma de $182’918.275.00, y esto constituyó una operación bursátil, y no de cambio.
Atendidos los artículos 1º del Decreto 1735 de 1993, 4º de la Ley 9ª de 1991, y 6º y 7º de la Resolución Externa 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República, se concluye que la actividad bursátil en moneda legal colombiana no encaja en de ninguna de las actividades descritas en estas normas.
La facultad investigadora y sancionatoria de la DIAN no puede comprender las operaciones que la actora efectuó a través de su comisionista de bolsa, porque éstas no se encuentran incluidas dentro de las que por ley deben ser objeto de investigación y sanción; al hacerlo, la DIAN desconoció que a las autoridades sólo les está permitido realizar las actuaciones expresamente permitidas por la ley.
La DIAN inició contra la actora una investigación por infracción cambiaria y la sancionó pecuniariamente, pese a que no había realizado operación alguna de esa índole. En consecuencia, la DIAN obró y sancionó sin competencia, violando los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 1092 de 1996 y, por ende, el derecho al debido proceso que según el artículo 29 de la Constitución Política debe regir toda actuación administrativa.
La actuación adelantada por la DIAN contra la actora constituye una vía de hecho, por haberse fundamentado en el Decreto 1092 de 1996, que no le otorga facultades para actuar frente a operaciones bursátiles como las realizadas por VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN).
Los actos acusados deben anularse, pues la DIAN sancionó a la actora por supuesta participación en la comisión de la infracción cambiaria, por la supuesta relación directa entre la actora y KROLL LTDA. derivada del giro del cheque de que tratan los hechos, y por el supuesto beneficio final que se dice obtuvo la actora de los recursos producto de la infracción cambiaria.
Alega que en las Resoluciones acusadas se consideró que KROLL LTDA. efectuó una acción materia de investigación –la principal –, correspondiente a la indebida canalización de divisas, y que la actora efectuó otra acción materia de investigación – la accesoria -, correspondiente al beneficio, sin tener en cuenta que no concurren los elementos esenciales que tipifican la participación de un cómplice en un delito, aplicables al caso por analogía, cuales son el conocimiento y acuerdo previo con el autor para ejercer una conducta que permita un resultado específico, además de que la existencia del cheque girado por KROLL LTDA. a la actora no demuestra el dolo que debió haber existido en esta última para poder considerarla cómplice del hecho y, por ende, someterla a sanción.
Además, no se demostró la existencia de una relación directa o indirecta entre la actora y KROLL LTDA. en relación con la infracción cambiaria investigada, pues no consta documento alguno que las vincule, distinto del cheque girado; por el contrario, en el expediente obran las instrucciones expresas de VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN) a EUROVALORES S.A. para redimir los títulos y consignar a su nombre y en su cuenta el producto de los mismos; el comprobante de ingreso de 11 de abril de 1998 expedido por VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN) en que consta el cumplimiento de EUROVALORES S.A. a las instrucciones dadas; y la certificación expedida por el representante legal de EUROVALORES S.A. donde se expresa clara e inequivocadamente que entre KROLL LTDA. y la actora no existió relación alguna.
Pone de presente que si no existe prueba o siquiera indicio de la relación que según la DIAN existió entre VALDEVERDE LTDA. (EN LIQUIDACIÓN) y KROLL LTDA., es fuerza concluir que la razón por la cual el cheque fue girado directamente por esta última a la primera fue, precisamente, que la comisionista de bolsa así lo solicitó para que la operación se llevara a cabo aceleradamente y en las condiciones expuestas por la actora en su carta de 7 de abril de 1994, solicitud que encuadra dentro de la característica propia...
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