Sentencia nº 25000-23-24-000-2003-00022-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 2 de Noviembre de 2006
| Fecha | 02 Noviembre 2006 |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2003-00022-01 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 25000-23-24-000-2003-00022-01
Actor: E.L.O.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADESReferencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 21 de octubre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda que el actor presentó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Superintendencia de Sociedades.
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LA DEMANDA
El ciudadano E.L.O., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, mediante apoderado, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accediera a las siguientes
1.1. Pretensiones:
Declarar la nulidad de las Resoluciones Núms. 350.335 de 28 de febrero de 2001, mediante la cual el Superintendente de Sociedades le impuso una multa por diez millones de pesos ($10.000.000.oo), y 355- 002097 de 16 de julio de 2002, del mismo funcionario, en la que decidió el recurso de reposición interpuesto contra la primera, en el sentido de confirmarla.
Como consecuencia de la nulidad, restablecerle el derecho declarando que no está obligado a pagar suma alguna y ordenando a la demandada borrar todos y cualquier antecedente o registro de esa sanción; y condenarla a pagarle las costas del proceso, incluidas las agencias en derecho.
1.2. Hechos en que se funda la demanda
Contienen la reseña de los antecedentes de la decisión enjuiciada, de las diferentes etapas y diligencias del procedimiento administrativo que dio lugar a la misma, de sus fundamentos así como de la condición que ostenta el actor, de miembro principal de la Junta Directiva del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A. desde el 18 de octubre de 1996, y en cuya condición le fue impuesta la multa por hechos relacionados con una inversión en una compañía de financiamiento decidida por dicha Junta.
La actuación administrativa se inició mediante visita practicada al Fondo ganadero en mención para determinar si habían ocurrido hechos constitutivos de 6 posibles violaciones a la ley y a los estatutos del Fondo, y proceder a las sanciones a que hubiera lugar, ordenada mediante Resolución 350-814 de 8 de junio de 1999.
Por sólo una de esas infracciones le fue formulado un único cargo al actor y resultó sancionado, la cual se hace consistir en que “a pesar de los pronunciamientos efectuados en su oportunidad por esta Entidad y por la Superintendencia Bancaria, tanto el R.L. al efectuar la inversión en la aludida Compañía de Financiamiento Comercial y los miembros de la Junta Directiva al aprobarla, incurrieron en una extralimitación frente al objeto social legalmente establecido en el artículo 2 de la mencionada ley, y en una violación al régimen de inversiones establecido en el artículo 11 de la Ley 363 de 1997, por cuanto las inversiones que éstos pueden realizar en cumplimiento de su objeto social se encuentran afectas a los fines expresamente previstos en la citada Ley, motivo por el cual habrá de multarse a los administradores de la sociedad”
Por último, informa que la Superintendencia de Sociedades ordenó el archivo de la actuación relacionada con la investigación adelantada contra el FONDO GANADERO DE CUNDINAMARCA, por encontrar que los documentos remitidos eran satisfactorios.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
Se indican como violados los artículos 2, 6, 13, 83, 90 y 333 de la Constitución Política; 25, 26, 27, 28, 30 y 31 del Código Civil; 2 y 11 de la Ley 363 de 1997; 235 de la Ley 222 de 1995, y 3, 35, 36, 38, 53 y 59 del C.C.A., cuyo concepto de violación expone en nueve (9) cargos, que se resumen así:
1.3.1. Violación del articulo 38 del C.C.A por caducidad de la facultad sancionatoria, teniendo en cuenta que la supuesta irregularidad aprobada por la asamblea de accionistas del Fondo Ganadero de Cundinamarca ocurrió en abril de 1998 y se protocolizó el 30 de octubre siguiente, fecha en la que se contabilizó la cuestionada inversión de la Financiera Bermúdez y V.S.A, de modo que para el 16 de julio del 2002, cuando adquirió firmeza la resolución sancionatoria, ya se habían vencido los 3 años previstos en dicho articulo, por cuanto mientras no ocurra la firmeza no puede hablarse de sanción. Al respecto cita sentencia de 23 de mayo de 2002 expediente 17112 del Consejo de Estado, sin señalar la sección que profirió.
1.3.2. Violación de los artículos 2 y 11 de la Ley 363 de 1997 por falta de aplicación del primero y aplicación indebida del segundo, por cuanto el objeto social de los fondos ganaderos tiene limitaciones establecidas en el citado articulo 2 de dicha ley, cuyo texto fue dejado de lado al haber sido sancionado el actor por supuesta violación del mencionado articulo 11 por haber excedido los límites fijados en éste, el cual no es aplicable al caso en estudio, toda vez que las limitaciones que señala sólo pueden predicarse de las inversiones reguladas por ese mismo articulo, o sea las no relacionadas en forma directa con el objeto social, y no como lo hacen las resoluciones demandadas, excluyendo esas limitaciones del contexto del articulo 11 para predicarlas del articulo 2 que se refiere a las inversiones propias del objeto social o relacionadas directamente con el mismo.
1.3.3. Violación de los artículos 6 y 29 de la Constitución Política en cuanto al principio de la legalidad y del debido proceso, por cuanto en este caso no existe la norma legal que se da como violada, tanto que la sociedad Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A fue exonerada de toda conducta que pudiese ser reprochable por la inversión que realizó como persona jurídica, por decisión de la misma Superintendencia de Sociedades; porque hubo desviación de poder al hacerle más gravosa la situación al actor y evidenciarse en los actos acusados una manifiesta intención de sancionarlo sin soporte legal, así fuera con interpretaciones amañadas; por falta de motivación de la sanción debido a que hay ausencia de explicación en el acto sancionatorio de la multa impuesta, omisión que impide el adecuado ejercicio del derecho de defensa, con lo cual violó también los artículos 3, 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo, y en razón a que se desconoció que la operación cuestionada se ajustó a la legalidad y su aprobación no fue adoptada por el actor; lo que determina inexistencia de conducta reprochable, y en el peor de los casos sólo podría endilgársele el haber realizado una interpretación diferente de los artículos 2 y 11 de la Ley 363 de 1997, pero en todo caso el se limitó a estudiar la operación, a analizarla y luego darle su beneplácito para que fuera puesta a consideración y aprobación de la asamblea general de accionistas, previos los estudios económicos y jurídicos necesarios y de conformidad con los estatutos.
1.3.4. Se desconoció la presunción de buena fe en al actuación de los miembros de la junta directiva, en quienes no existió otra motivación que buscar recursos económicos que permitieran desarrollar el objeto social del Fondo y prestar apoyo al sector agrario.
1.3.5. Violación del debido proceso por no haberse estudiado y decidido todas las cuestiones planteadas en el recurso de reposición, por la falta de explicación de la multa impuesta, y por trámite y expedición irregular del acto que resolvió dicho recurso.
1.2. Contestación de la demanda
La Superintendencia de Sociedades, mediante apoderado, manifestó su oposición a todas las pretensiones de la actora; hace una reseña de los hechos que sirven de motivos al acto censurado y de las normas aplicadas a los mismos, para con base en ello exponer en las razones de la defensa que es el organismo competente para vigilar los fondos ganaderos del país según la Ley 363 de 1997, mientras no se organice en la forma señalada en el articulo 15, parágrafo, de esa ley; situación en la que se encuentra el Fondo Ganadero de Cundinamarca, respecto del cual le corresponde velar por que se ajusten a las reglas del ordenamiento comercial y especialmente a la citada ley, y que en uso de sus facultades expidió el acto acusado, para lo cual contaba con cinco (5) años según el articulo 232 de la ley 222 de 1995, por lo tanto no hubo caducidad de la acción, ni se trasgredieron las demás normas invocadas en los cargos, puesto que se ajustó a ellas, especialmente al articulo 11 de la Ley 363 de 1997, contrario a lo alegado por el actor.
Aclara que el hecho de que no hubiera sido sancionada la sociedad, obedece a que precisamente hubo cumplimiento de las órdenes impartidas al representante mediante resolución 350-331, y que la falta sancionada no fue otra que la operación aprobada por la junta directiva del Fondo debido a que ésta excedía los limites del régimen especial de actividades prevista por la legislación para los fondos ganaderos. Por consiguiente, no hubo desviación de poder, pues se actuó bajo el imperio y el desarrollo de la ley, del derecho de defensa y del debido proceso, ya que fueron los hechos y circunstancias que rodearon la negociación las que dieron certeza para imponer la multa y se le permitió ejercer el derecho de defensa en el trámite del procedimiento.
Por lo tanto solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.
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LA SENTENCIA APELADA
El a quo, luego de hacer un recuento de la actuación procesal, del acervo probatorio, de los motivos contenidos en los actos acusados y de la normativa atinente al punto de la sanción, concluye que el término aplicable a la facultad sancionatoria ejercida en dichos actos es el señalado en el artículo 235 de la Ley 222 de 1995 por tratarse una vulneración de la ley estatutaria de los fondos ganaderos; de...
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